Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 10 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. (sprecyzowanym w dniu 20 lipca 2012 r.) E,P, wystąpił do Starosty K. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2009 r., nr [...], tj. o udostępnienie powyższej decyzji oraz dokumentacji zatwierdzonej tą decyzją, w tym planu zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Starosta K. udostępnił wnioskodawcy decyzję będącą przedmiotem żądania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]Starosta K. odmówił wnioskodawcy udostępnienia projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2009 r., nr [...].

Orzekając w powyższy sposób organ powołał się na ograniczenie wynikające z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczące prywatności osoby fizycznej. W uzasadnieniu umotywowano powyższe stanowisko, powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył E.P. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2008 r. zarówno odwołujący się (właściciel działki nr 1/2) oraz W.H. i J.S. (współwłaściciele działki nr [...]) bezzasadnie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Działka objęta terenem inwestycji nr [...] nie posiada żadnych mediów, ani możliwości ich poprowadzenia bez zgody stron postępowania. Podkreślono, że zgoda ta nie została wydana. Odwołujący się zwrócił uwagę, że ma prawo domagania się zapoznania z dowodami w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z kolei art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyszczególnia informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu. Są nimi m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stwierdzono, że żądana przez odwołującego się decyzja administracyjna ma walor informacji publicznej, czego nie neguje również organ I instancji. Podobny pogląd występuje również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Decyzje administracyjne, dokumentacja dotycząca postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, która znajduje się w posiadaniu organów, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracyjne stanowią informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08 -LEX nr 423325).

Kolegium podzieliło pogląd sformułowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt: II SA/Bd 699/08, na który zresztą powołał się Starosta K. w zaskarżonej decyzji, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie natomiast z ust. 2 powyższego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd w cytowanym orzeczeniu podzielił pogląd, w którym organy administracji publicznej potraktowały plany (projekty) zagospodarowanych działek oraz dokumentację obejmującą posadowienie budynków na tych działkach jako informacje podlegające ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (w tym wypadku właścicieli działek).

Kolegium stwierdziło, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby właściciel działki, której dotyczy pozwolenie na budowę był osobą pełniącą funkcję publiczną.

Wyjaśniono, że na temat ochrony prywatności w związku z dostępem do informacji publicznej wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 OTK-A 2006/3/30- Lex -182494: "Trybunał nie wykluczył też możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, wskazując, że osoby te, ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Nie ma normy konstytucyjnej, która podobny ciężar nakładałaby na członków rodziny" (wyrok z 13 lipca 2004 r., K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, póz. 63). Trybunał podkreślał też zarazem, że w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła "zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę" (wyrok z 19 czerwca 2002 r., K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, póz. 43). W orzeczeniu tym Trybunał wprawdzie nie odniósł się wprost do kwestii wytyczenia granicy między sferą publiczną i prywatną, nie wykluczył jednak jednoznacznie możliwości ingerencji w tę ostatnią za pomocą instrumentu w postaci prawa do informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że wykluczona jest nadmierna ingerencja w sferę życia prywatnego. Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (z art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3)".

W związku z powyższym Kolegium podzieliło pogląd, że prawo udostępnienia projektu zagospodarowania działki związanego z pozwoleniem na budowę wydanym osobie fizycznej nie będącej osobą publiczną - pomimo tego, że jest informacją publiczną - podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępniane osobom trzecim.

Ustosunkowując się natomiast do podniesionych zarzutów, Kolegium Odwoławcze podało, że nie jest władne w sposób wiążący zająć stanowiska w przedmiocie ewentualnych uchybień samego pozwolenia na budowę, jak również wad postępowania w tym przedmiocie, na które zwraca uwagę E.P. . Niniejsza sprawa dotyczy bowiem kwestii udostępnienia informacji publicznej, a z kolei Samorządowe Kolegia Odwoławcze nie są właściwe w przedmiocie weryfikacji prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.P. wnosząc o jej uchylenie w całości i wskazując, że jest ona niesprawiedliwa, krzywdząca oraz wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący zarzucił, że nie został zawiadomiony o posiedzeniu Kolegium w niniejszej sprawie i w związku z tym został pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska.

Skarżący powtórzył zarzut podniesiony w odwołaniu, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2008 r. zarówno on właściciel działki nr 1/2, jak i W.H. i J.S. współwłaściciele działki nr [...] zostali pozbawieni udziału w postępowaniu, którego powinni być stronami jako właściciele działek sąsiednich.

Powyższe stanowisko skarżący podtrzymał w piśmie z dnia 27 października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej pozostaje ocena prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2009 r., nr [...] i poprzedzającego ją postępowania. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Kwestia kwalifikowania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach spraw prowadzonych przez organy władzy jako dostępu do informacji publicznej nie jest jednolicie rozumiana w orzecznictwie.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacja publiczna odnosi się do faktów, jednak pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, opub. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opub. w LEX nr 144641).

Należy podzielić nie kwestionowane w niniejszej sprawie stanowisko, zgodnie z którym akta sprawy prowadzonej przez organ władzy publicznej, jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez ten organ stanowią informację publiczną, a w konsekwencji treść zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu ma charakter informacji publicznej.

Skoro ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady dostępu do tej informacji, każda decyzja odmowna w zakresie udzielenia informacji publicznej powołująca się na okoliczności wyjątkowe wymaga szczegółowego uzasadnienia uwzględniającego realia rozpoznawanej konkretnej sprawy.

Odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organy obydwu instancji oparły na treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy" przy czym przesłanką odmowy była "prywatność osoby fizycznej". Organy jednak nie wykazały, w jaki sposób udostępnienie konkretnego projektu zagospodarowania terenu, tj. projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2009 r., nr [...] mogłoby naruszać prywatność osoby fizycznej, tj. właściciela nieruchomości. W istocie organy powołały się na jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie odnosząc go jednak do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Dodatkowo stanowisko wyrażone w powołanym przez organy wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt: II SA/Bd 699/08 jest bardzo ogólne i nie zawiera szczegółowej argumentacji. Wyrażono w nim generalny pogląd, że "projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca posadowienie budynków związana z pozwoleniami na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że jest informacją publiczną to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępniane osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągałoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej". Pogląd ten, gdyby miał być rozumiany jako generalna zasada budzi wątpliwości. Oznaczałby bowiem m.in. również i to, że gwarantowane stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prawo wglądu do całości akt postępowania, w tym zapoznania się z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu) jest równoznaczne z "daleko idącymi skutkami w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej", przy czym argument "daleko idących skutków w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej" nie może być jako bardzo ogólny i nieprecyzyjny uzasadnieniem zastosowania wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej.

W istocie organy obydwu instancji nie dokonały na gruncie niniejszej sprawy wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie wyjaśniając pojęcia "prywatności osoby fizycznej" i jego związku z ograniczeniem prawa do uzyskania dostępu do treści projektu zagospodarowania terenu przez wnioskodawcę, będącego dodatkowo właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Tym samym nie dokonując wykładni powyższego przepisu i poprzestając na zacytowaniu jednego z poglądów prezentowanych w orzecznictwie organy wadliwie zastosowały powyższy przepis, przez co naruszyły prawo materialne, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które w tym stanie rzeczy są rozstrzygnięciami przedwczesnymi. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym "stwierdzenie, iż projekt budowlany jest informacją publiczną, było jedyną, konieczną i wystarczającą przesłanką do jego udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r., IV SA/Po 656/07, LEX nr 368417).

Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż uchybienie, którego wyeliminowanie polega na konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie związanego z uprzednią koniecznością dokonania wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.