Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ [...] na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do załatwienia w całości wniosku skarżącej Organizacji Międzyzakładowej NSZZ [...] z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej – Organizacji Międzyzakładowej NSZZ [...] kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2025 r. (przesłanym elektronicznie) Organizacja [...] (dalej jako wnioskodawca, Organizacja lub skarżąca) zwróciła się do Marszałka Województwa (dalej też jako organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu pracowników i ich ocen okresowych w Departamencie Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich według wzoru ujętego w tabeli (nazwa wydziału, aktualna ocena okresowa, data tej oceny, wcześniejsza ocena okresowa, data tej oceny), precyzując, żeby informacja podana została bez nazwy stanowiska, tylko z przypisaniem liczby porządkowej. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie informacji w formie elektronicznej na podany adres mail.

W piśmie z dnia [...] listopada 2025 r. organ poinformował, że żądana informacja nie mieści się w kategorii spraw publicznych, ani o działalności organów władzy publicznej, nie stanowi zatem informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.). Oceny okresowe pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa odnoszą się do wewnętrznych kwestii stosunku pracy oraz sposobu wywiązywania się pracowników z obowiązków służbowych. Informacje te nie dotyczą realizacji zadań publicznych jako takich, lecz dotyczą indywidualnych kompetencji pracownika, stanowiąc element dokumentacji pracowniczej, co potwierdza wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16. Zdaniem organu ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego wobec osoby podlegającej takiej ocenie, a jej sporządzenie wiąże się z dobrami osobistymi takiej osoby, która niezadowolona z oceny może złożyć sprzeciw, a w razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo jego nieuwzględnienia może następnie odwołać się do sądu pracy.

Zdaniem organu skoro oceny okresowe pracowników nie mieszczą się w kategorii informacji publicznej, brak jest podstaw do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Jednocześnie organ wskazał, że informacją publiczną jest fakt, że ocena okresowa została sporządzona, a także dane dotyczące działań przełożonego związanych z procesem oceniania, tj. ile ocen zostało sporządzonych, w jakich odstępach czasu. Informacje te dotyczą bowiem organizacji pracy urzędu i wykonywania obowiązków służbowych przez przełożonego, a więc mieszczą się w pojęciu informacji o działalności organu administracji publicznej. Nie odnoszą się one do treści ocen poszczególnych pracowników, lecz do czynności służbowych związanych z realizacją obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Mając na uwadze powyższe organ podał w piśmie ujęte w tabeli zestawienie wyłącznie dat - aktualnej i wcześniejszej oceny okresowej.

Pismem z dnia [...] listopada 2025 r. Organizacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a także naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a poprzestanie na wystosowaniu zwykłego pisma informacyjnego, co stanowi o bezczynności organu w zakresie właściwej formy załatwienia sprawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2025r., zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej lub wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy jej udostępnienia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż oceny pracowników samorządowych zwłaszcza w departamencie dysponującym znacznymi środkami publicznymi są bezpośrednim odzwierciedleniem jakości kadr realizujących zadania publiczne, a sposób oceniania jest elementem działalności organów władzy publicznej i świadczy o efektywności zarządzania jednostki i wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia i nagrody. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że nie domagał się arkuszy konkretnych pracowników, ale zestawienia statystycznego, które staje się dana o funkcjonowaniu urzędu. Z tych względów nieuzasadnione było zdaniem skarżącego powołanie się przez organ na w/w wyrok NSA, gdyż ten dotyczył udostępnienia zindywidualizowanego arkusza konkretnej osoby, odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, dodając, że słuszność stanowiska organu potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16 i z dnia 20 stycznia 2023r. sygn. akt III OSK 6867/21. Także WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024r. przyjął, iż oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). WSA wskazał, iż ocena okresowa urzędnika lub pracownika służby publicznej odnosi się do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Sam fakt, że jest ona obligatoryjnie sporządzana we wskazanych okresach czasu, na urzędowych wzorach arkuszy ocen nie czyni z niej informacji publicznej. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej - urzędnika lub pracownika służby publicznej. (...) część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)".

Dalej organ wskazał na orzecznictwo dotyczące dokumentu wewnętrznego, którym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., został wytworzony jedynie na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Zdaniem organu żądanie ujawnienia ocen okresowych, stanowiących część akt osobowych pracowników nie jest tożsame z żądaniem informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym - art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Fakt, że określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego.

Organ wyjaśnił, że z powyższych względów skarżącemu udostępniono w formie tabelarycznej jedynie daty sporządzenia ocen (aktualnej oceny okresowej oraz wcześniejszej oceny okresowej) oraz liczbę sporządzonych ocen w Wydziale. Natomiast same oceny nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformowano skarżącego, natomiast w takim przypadku nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej, bo nie mamy do czynienia z odmową udzielenia informacji publicznej, lecz z uznaniem, iż dana informacją nie stanowi informacji publicznej. Zatem w okolicznościach sprawy zdaniem organu brak przesłanek do stwierdzenia jego bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w

art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego – Organizacji dopuścił się Marszałek Województwa nie udostępniając informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2025 r.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej, jako rozwinięcie prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego u.d.i.p. a zatem zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z bezczynnością organu mamy także do czynienia, gdy podmiot zobowiązany, stwierdza że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p., o czym informuje wnioskodawcę w piśmie (por. wyroku NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 2266/19, i z dnia 3 marca 2020 r. I OSK 3513/18). Przy czym w sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12).

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy w pierwszej kolejności od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanej mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega obowiązkowi udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił się do Marszałka Województwa o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wykaz ocen okresowych pracowników w Departamencie Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich według wzoru ujętego w tabeli, gdzie wymieniono rubryki: nazwa wydziału, aktualna ocena okresowa, data tej oceny, wcześniejsza ocena okresowa, data tej oceny.

W odpowiedzi na w/w wniosek organ poinformował wnioskodawcę, w ustawowym terminie do udostępnienia informacji publicznej, że objęta żądaniem informacja w zakresie ocen okresowych pracowników nie stanowi informacji publicznej i jedynie udostępniono skarżącemu wykaz z zestawieniem dat dokonanych ocen (aktualnej i wcześniejszej). Zdaniem organu oceny okresowe pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa odnoszą się do wewnętrznych kwestii stosunku pracy oraz sposobu wywiązywania się pracowników z obowiązków służbowych. Informacje te nie dotyczą realizacji zadań publicznych jako takich, lecz dotyczą indywidualnych kompetencji pracownika, stanowiąc element dokumentacji pracowniczej. W odpowiedzi na skargę organ w pełni podtrzymał w/w argumentację, dodatkowo rozwijając ją o analizę charakteru dokumentu wewnętrznego, jednocześnie kwalifikując ocenę okresową pracownika do takiej właśnie kategorii dokumentów.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy z pewnością nie było kwestionowane, iż Marszałek Województwa, będący organem, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się jako organ władzy publicznej, w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. u.d.i.p. i jest w posiadaniu żądanej informacji.

Natomiast kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowiła ocena czy żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy podlega udostępnieniu w trybie tejże ustawy.

Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 w pkt 1-5 u.d.i.p., gdzie ustawodawca wymienił rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany wspomnianym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Wyżej wymienione przepisy u.d.i.p. stanowią konsekwencję ogólnej zasady wyrażonej w

art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która gwarantuje dostęp do informacji o sprawach publicznych. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP ogólną zasadą jest udostępnianie informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Przy czym na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek wykazania, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informację publiczną.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 wyjaśnił, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko". Zatem za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Podkreśla się, iż u.d.i.p. jak i samo prawo do takiej informacji ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne. Umożliwia to monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Obywatele mają też prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą, bo wiedza o otaczającej ich rzeczywistości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania we współczesnym świecie.

Sąd za błędne uznał stanowisko organu, według którego informacja dotycząca oceny okresowej pracownika określonego Departamentu Urzędu, w zakresie objętym wnioskiem (czyli podania aktualnej i wcześniejszej oceny okresowej wraz z datami ich wydania), nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu w/w informację obejmującą wykaz ocen okresowych pracowników samorządowych, które dokonywane są w trybie art. 27 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135 ze zm.), można na gruncie przedmiotowej sprawy zakwalifikować do informacji o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to informacja odnosząca się do szeroko rozumianej sfery funkcjonowania organu, kondycji i kompetencji jego pracowników. Decydujące jest przy tym wyłącznie treść i charakter informacji objętej wnioskiem. Co prawda art. 6 u.d.i.p. zawiera wyłącznie katalog przykładowy informacji stanowiących informację publiczną, jednak z punktu widzenia treści tego przepisu, sporną informację można zakwalifikować do informacji o podmiocie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d i pkt 3 lit. a (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 listopada 2014 r., II SAB/Gd 143/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2016 r., II SAB/Bk 39/16 i z dnia 26 listopada 2019 r., II SAB/Bk 101/19).

Co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i co należy podkreślić w tym miejscu to, że skarżący nie zwrócił się w przedmiotowej sprawie o udostępnienie dokumentu w postaci arkuszy ocen okresowy, a jedynie o udzielenie informacji z nich wynikających i to w zakresie tylko co do rodzaju (wyniku) oceny aktualnej i wcześniejszej wraz z datami wydania tych ocen. Z powyższego względu Sąd uznał za nieadekwatną na gruncie niniejszej sprawy argumentację organu wskazującą na to, że ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść jest dokumentem zindywidualizowanym, spersonalizowanym, związanym z dobrami osobistymi osoby ocenianej i odnosi się do sfery ad presonam. W szczególności organ powołał się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2018 r.,

I OSK 2434/16. Jednak analiza treści uzasadnienia tego wyroku wskazuje przede wszystkim, iż w odróżnieniu do rozpoznawanej sprawy, tam sprawa dotyczyła udostępnienia kopii ocen okresowych konkretnych pracowników Ministerstwa, a zatem określonych arkuszy. Dlatego NSA w uzasadnieniu wyroku podkreślił, iż taki dokument ma charakter spersonalizowany, indywidualny i pracowniczy i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., bo ,,przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być – nie jawność podmiotu, a konkretne arkusze ocen okresowych indywidualnie wskazanych osób fizycznych – zatrudnionych w służbie cywilnej. Żądanie ujawnienia takiej oceny okresowej, stanowiącej część akt osobowych pracownika dotyczy prywatnej sfery zatrudnienia osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym". NSA podkreślił, że "celem dążenia do uzyskania tej informacji publicznej był podmiot indywidualny – osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej, innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej lub działalności osoby pełniącej funkcję publiczną". Powyższe wskazuje, że NSA uwzględniło przy dokonywaniu oceny prawnej właśnie kwestię żądania określonego dokumentu i informacji, która była spersonalizowana.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, iż żądanie skarżącej zawarte we wniosku z [...] listopada 2025 r. nie dotyczy konkretnych arkuszy ocen zindywidualizowanych pracowników, ale odnosi się do anonimowego zestawienia jakie oceny zostały wydane w określonym Departamencie Urzędu. Z tego względu należy uzna, iż wniosek nie tylko nie odnosi się do sfery ad personam, ale w istocie do sfery działania i funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Mając na uwadze wskazany powyżej zakres żądania objętego wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, należy także za nieuzasadnioną uznać argumentacje organu odnoszącą się do kwestii dokumentu wewnętrznego, gdyż strona skarżąca nie wniosła o udostępnienie samego dokumentu z ocenami okresowymi. W takiej sytuacji jedynie na marginesie należy wyjaśnić, iż u.d.i.p. definiuje tylko pojęcie ,,dokumentu urzędowego". Zgodne bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przykłady ich wymienione zostały w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Natomiast koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego.

W wyroku z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 892/23 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przedstawiciele nauki podkreślają, że opisana praktyka (co do koncepcji dokumentu wewnętrznego) wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle u.d.i.p. nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto, uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań należy z ogromną ostrożnością odnosić się do kwalifikowania dokumentów jako wewnętrznych, aby w sposób nieuprawniony nie ograniczać zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo prawa dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze wyłączenie dokumentów wewnętrznych z reżimu u.d.i.p. pojęcie to powinno być interpretowane wąsko, a uzasadnienie takiej interpretacji przez organ powinno być konkretne i szczegółowe. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r., III OSK 50/24).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, iż informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2025 r. co do zestawienia ocen okresowych pracowników wydanych we wskazanym Departamencie Urzędu Marszałkowskiego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej sprawie skarżący w istocie domaga się załatwienia przez organ wniosku z dnia [...] listopada 2025 r. w zakresie w jakim informacja ta nie została dotąd udostępniona, gdyż organ w piśmie z dnia [...] listopada 2025 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie dat wydania aktualnych i wcześniejszych ocen okresowych pracowników w/w Departamentu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Marszałka Województwa rozpoznania w całości wniosku skarżącego z [...] listopada 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego. Rozpoznanie wniosku w całości, w następstwie dokonania analizy według kryteriów opisanych w powyższych rozważaniach, powinno zdaniem Sądu obejmować zatem także tę część wniosku co do której wcześniej organ stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej tj. co do zestawienia ocen okresowych pracowników w/w Departamentu Urzedu.

Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p.

O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).