Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 260/10 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 października 2010 r., III SA/Łd 260/10 oddalił skargę Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego w Łodzi z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie nałożenia obowiązku zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, między innymi, na inne niż określone w pkt 1 - 3 § 2 art. 3 cyt. ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro pismo Dyrektora Archiwum Państwowego w Łodzi z [...] stycznia 2010 r. nr [...] nakłada na Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi obowiązki wynikające z przepisów ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 673 ze zm.), to jest ono innym aktem administracyjnym, który podlega kontroli przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu, zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych lub dyrektor właściwego archiwum państwowego ustalają jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe. W myśl przepisu art. 33 § 1 cyt. ustawy, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne.

Pojęcie "samorządowe jednostki organizacyjne", którym posłużył się ustawodawca, nie zostało zdefiniowane w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Należy jednak zauważyć, że pojęcie "jednostki organizacyjnej", funkcjonuje w obrocie prawnym przede wszystkim z racji jego ustawowego określenia w art. 33 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Niespornym jest zatem, że zgodnie z powołanym przepisem, jednostką organizacyjną jest każda osoba prawna, przy czym taką jednostką może być także jednostka niebędąca osobą prawną (por. art. 331 k.c.). Stosownie natomiast do art. 400 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 25, poz. 250 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 215, poz. 1664), wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Nie może więc budzić wątpliwości, że posiadający osobowość prawną Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 k.c., co oznacza, że dalszego wyjaśnienia wymaga jedynie ewentualny status Funduszu jako samorządowej jednostki organizacyjnej.

Istotne znaczenie dla oznaczenia statusu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej ma treść cyt. wyżej art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym ustawodawca w sposób wyraźny i bezpośredni przyporządkował fundusz do grupy samorządowych osób prawnych. Cytowane wyżej brzmienie art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obowiązuje od 1 stycznia 2010 r., gdyż przed nowelizacją przepis ten stanowił, że wojewódzkie fundusze mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są wojewódzkimi funduszami celowymi. Na gruncie wcześniejszego brzmienia tego przepisu, prezentowany był pogląd, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej należy zaliczyć do grupy wojewódzkich jednostek organizacyjnych (realizują zadania wyodrębnione z budżetu województwa na obszarze województwa) a nie do grupy samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ mienie funduszy nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej, lecz stanowi wyodrębnioną część mienia Skarbu Państwa przysługującego wojewódzkiemu funduszowi jako państwowej osobie prawnej (R. Marchewka, Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej; Zagadnienie administracyjnoprawne Kw. Pr. Pub. 2002 nr 1-2, s. 43, K. Gruszeczki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. II Wolters Kluwer Polska 2008, komentarz do art. 400 ustawy). Obecnie należy jednak uznać, że skoro ustawodawca zmienił treść art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i wyraźnie przyporządkował wojewódzkie fundusze ochrony środowiska do grupy samorządowych osób prawnych to do funduszy powinny mieć zastosowanie regulacje prawne odnoszące się do samorządowych (wojewódzkich) jednostek organizacyjnych, nie wyłączone spod stosowania przez ustawę Prawo ochrony środowiska.

Ponadto, odwołując się do celu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (zwłaszcza art. 1), stwierdzić należy, że wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, między innymi o działalności Państwa Polskiego, państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją dysponującą publicznymi środkami finansowymi i wytwarzającą dokumentację często o niepowtarzalnym i unikalnym charakterze. Wyniki pracy Funduszu – sprawozdania, uchwały, informacje, opinie oraz zawarte umowy w znacznej części stanowią materiały archiwalne i dlatego podzielić należy pogląd prezentowany przez organ, że dokumentacja ta wymaga szczególnej ochrony przewidzianej dla materiałów archiwalnych.

Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, mając osobowość prawną nie należą do grupy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ ich mienie nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej, nie ma w ocenie sądu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że Fundusz prowadzi gospodarkę finansową w sposób samodzielny, korzystając ze środków własnych zarówno przy finansowaniu zadań określonych w Prawie ochrony środowiska jak i w zakresie kosztów prowadzonej działalności nie powoduje, że nie można - dla celów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – przyporządkować tej instytucji do samorządowych jednostek organizacyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środki finansowe przekazane Funduszowi do samodzielnego gospodarowania zostały wyodrębnione ze środków publicznych, a Fundusz realizuje na obszarze województwa konkretne zadania wyodrębnione z budżetu województwa. Warto podkreślić, że art. 8 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) stanowi, że w celu wykonywania zadań, województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne, a zatem należy przyjąć, że w tym pojęciu mieszczą się zarówno jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak i osoby prawne. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 u.s.w., wojewódzkimi osobami prawnymi są takie samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Z dniem 1 stycznia 2010 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw zmienił się status prawny wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej - z państwowego wojewódzkiego funduszu celowego na samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określając katalog podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych wskazuje inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Zatem, ustawodawca zaliczył wojewódzki fundusz ochrony środowiska do sfery działalności samorządu terytorialnego, choć nie posłużył się wprost sformułowaniem "samorządowa wojewódzka osoba prawna". Ponadto, w przepisach art. 400 - 411a Prawa ochrony środowiska, regulujących organizację i zakres działania funduszu, zostały również określone kompetencje zarządu województwa oraz sejmiku województwa. Z przepisów tych wynika, że zarząd wojewódzkiego funduszu stanowią prezes i zastępcy prezesa powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Z kolei sejmik województwa powołuje i odwołuje członków rad nadzorczych, a także nadaje funduszowi statut określający organizację wewnętrzną funduszu, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw. Ponadto organem nadzoru nad funduszem jest zarząd województwa (art. 400r ustawy). W tej sytuacji należy uznać, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi jest samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, w której powstają zasoby archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalne.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi w drodze skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. błędną wykładnię art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zwaną dalej "ustawą archiwalną" w związku z art. 400 ust.2 oraz art. 400-411a ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z art. 8 ust. 1, art. 41 ust. 1 pkt 6, art. 45 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 u.s.w., w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. 2008, Nr 88, poz. 539 ze zm.) przez przyjęcie, że WFOŚiGW w Łodzi jest samorządową jednostką organizacyjną - wojewódzką osobą prawną tj. jednostką wymienioną w art. 33 ust.1 ustawy archiwalnej, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego podczas, gdy prawidłowo zastosowana wykładnia językowa, przy ustalaniu treści w/w przepisu art. 33 ust.1, w związku z w/w przepisami uzasadnia wniosek, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest jednostką, która nie została wymieniona w tym przepisie.

2. niezastosowanie art. 42 pkt 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy archiwalnej, który ma zastosowanie do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jako innej niż wymieniona w pkt 2 tego przepisu niepaństwowej jednostki organizacyjnej, której materiały archiwalne tworzą niepaństwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 41, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 46 i art. 47 ustawy archiwalnej.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do pisma Archiwum Państwowego z [...].10.2001 r., w którym zaznaczono, że skarżący nie został uwzględniony w wykazie jednostek organizacyjnych, wytwarzających materiały archiwalne. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomimo zmiany po 1.01.2010 r. statusu wojewódzkich funduszy ochrony środowiska z wojewódzkiego funduszu celowego na samorządową osobę prawną, realizują one te same zadania, które polegają na finansowaniu zadań i inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz 2) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że ocena prawna dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieuprawniona. Zgodnie z art. 33 ust. 1 archiwa zakładowe tworzy się w organach państwowych, innych państwowych jednostkach organizacyjnych, jednostkach samorządu terytorialnego, innych samorządowych jednostkach organizacyjnych. W związku z treścią w/w przepisu istotne jest więc rozstrzygnięcie czy wojewódzkie fundusze ochrony środowiska należą do innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwane dalej "wojewódzkimi funduszami" są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy. o finansach publicznych. Fundusz realizując zadania publiczne w oparciu m.in. o środki publiczne jest jednostką sektora finansów publicznych. Jako jednostka sektora finansów publicznych nie jest jednak tworzony na podstawie ustawy o finansach publicznych, lecz na podstawie Prawa ochrony środowiska, które w art. 400 ust. 2 wyposaża fundusz w osobowość prawną. Fundusz nie został więc wyodrębniony z budżetu województwa. Realizując zadania określone przez Prawo ochrony środowiska realizuje własne zadania, a nie zadania województwa w rozumieniu art. 8 u.s.w. Na podstawie tego przepisu województwo, mające osobowość prawną, może w celu wykonywania swoich zadań tworzyć wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Wojewódzkie fundusze mając osobowość prawną nie należą do grupy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, ponieważ ich mienie nie jest częścią mienia samorządowego przysługującego województwu jako osobie prawnej. Na podstawie art. 400g wojewódzkie fundusze prowadzą gospodarkę finansową w sposób samodzielny korzystając ze środków własnych, zarówno przy finansowaniu zadań określonych w ustawie jak i w zakresie kosztów prowadzonej działalności. Z punktu widzenia Prawa ochrony środowiska wojewódzkie fundusze są instytucjami ochrony środowiska działającymi w obszarze województwa, udzielającymi pomocy finansowej jednostkom i podmiotom realizującym zadania (w tym inwestycje proekologiczne) na terenie tego województwa. Przyjęcie stanowiska, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest wojewódzką jednostką organizacyjną, której mienie jest mieniem województwa pozostaje także w sprzeczności z zapisami art. 8 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którymi cyt. "dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być dotacje udzielane przez (...) wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej na podstawie odrębnych przepisów." Także w § 2 ust. 1 in fine obowiązujących w 2010 r. "Zasad udzielania i umarzania pożyczek oraz udzielania dotacji ze środków Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Łodzi" przewidziano, że cyt. "Środki Funduszu przeznaczone są w szczególności dla jednostek samorządu terytorialnego (...)".

Na podstawie powołanego art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały więc wskazane jako odrębne, niezależne od jednostek samorządowych podmioty, a mianowicie jako cyt. "samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych". Fundusze te nie spełniają przesłanek dla zakwalifikowania ich jako wojewódzkich jednostek organizacyjnych określonych w przepisach art. 8 ust. 1 oraz art. 47 do 49 u.s.w., ponieważ nie zostały utworzone przez województwo, nie realizują zadań województwa, a ich mienie nie jest mieniem województwa. Podstawą prawną tworzenia i funkcjonowania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej są jak wskazano wyżej przepisy odrębne od przepisów regulujących zasady funkcjonowania samorządu i jego jednostek, a mianowicie ustawa Prawo ochrony środowiska. Przepisy tej ustawy określają cele i zadania funduszy, które nie są jednak ani celami ani zadaniami województwa. Są to ich zadania własne, do których realizacji zostały powołane przez ustawodawcę. Fundusze są jednostkami sektora finansów publicznych, które zostały utworzone na podstawie Prawa ochrony środowiska w celu wykonywania zadań publicznych, a nie zadań województwa w rozumieniu art. 8 u.s.w. Z powołanych ustaw nie wynika, że województwo realizuje swoje zadania z zakresu ochrony środowiska za pośrednictwem wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej przeznaczając środki na realizację zadań wskazanych w Prawie ochrony środowiska. Cechą istotną wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej jest utworzenie jej przez województwo, uchwałą sejmiku dla realizacji zadań województwa (zob. Ustawa o samorządzie województwa, Komentarz Andrzeja Szewca, wyd. ABC Warszawa 2008, s. 83-84). Wojewódzki Fundusz nie jest więc wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną. Dodatkowo przepisy Prawa ochrony środowiska wskazują na bliskie powiązania wojewódzkich funduszy z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i z Ministrem Środowiska. Bardzo istotny z punktu widzenia funkcjonowania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest przepis art. 400h ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym m. in. najważniejsze wewnętrzne dokumenty wojewódzkich funduszy uchwalane przez ich rady nadzorcze stanowią podstawę wspólnych uzgodnień Narodowego Funduszu z Ministrem Środowiska lub podstawę istotnych regulacji Narodowego Funduszu. Dotyczy to m. in. uzgodnień w zakresie wspólnej strategii działania funduszy, uchwalania wspólnej strategii działania Narodowego i wojewódzkich funduszy, uchwalania strategii działania Narodowego Funduszu, uchwalania planu działalności i zatwierdzania listy programów priorytetowych Narodowego Funduszu. Minister Środowiska wyznacza przewodniczącego rady nadzorczej, czyli przewodniczącego organu, który kontroluje działalność zarządu funduszu i w decydujący sposób wpływa na funkcjonowanie funduszu (uchwalanie lub zatwierdzanie podstawowych, wewnętrznych aktów prawnych i dokumentów funduszu, wybór biegłego rewidenta, wnioskowanie do zarządu województwa o powołanie określonych osób w skład zarządu i odwołanie tychże). Żaden z organów samorządu województwa nie uchwala, poza statutem, ani też nie zatwierdza żadnego z istotnych dla funkcjonowania wojewódzkich funduszy dokumentów, do których należą m. in.: listy przedsięwzięć priorytetowych, zasady przyznawania dofinansowania, roczne sprawozdania zarządów z działalności, roczne sprawozdania finansowe, zasady wynagradzania itp. Niektóre z nich przekazywane są zarządowi województwa wyłącznie do wiadomości np. sprawozdanie z działalności. Wykonywanie istotnych dla funduszy czynności zostało wyraźnie przypisane przez ustawodawcę radzie nadzorczej funduszu. Zarząd województwa jest wyłącznie organem nadzoru nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400r od ust. 2 do ust. 9, tzn. w zakresie stwierdzenia zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez radę nadzorczą i uprawnienia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Powołanie i odwołanie członków zarządu funduszu przez zarząd województwa nie jest kompetencją samoistną, lecz wynika z wniosku rady nadzorczej funduszu, wyrażonego w formie uchwały. W orzecznictwie Sądu Najwyższego jednoznacznie przyjmowano, że pomimo powoływania kierownika danej jednostki organizacyjnej przez organ zewnętrzny - pracodawcą takiego kierownika nie jest ten organ, lecz kierowana przez niego jednostka organizacyjna (zob. K. Jaśkowski i E. Maniewska, Kodeks Pracy-komentarz, Zakamycze 2006, t. I, s. 38). Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 6 u.s.w. do zadań zarządu województwa należy m.in. "kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych." Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu zasadne jest stanowisko zgodnie z którym ani z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o finansach publicznych, ani z ustawy o samorządzie województwa nie wynika, że zarząd województwa" kontroluje, koordynuje i kieruje działalnością wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jako samorządowych osób prawnych". Art. 400h ust.1 Prawa ochrony środowiska jednoznacznie wskazuje, że to rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, a nie zarząd województwa kontroluje działalność zarządu funduszu. Samorząd województwa i jego organy nie są "organem zarządzającym" jednostką organizacyjną, jaką jest wojewódzki fundusz, gdyż został on stworzony na podstawie Prawa ochrony środowiska, a nie na podstawie uchwały sejmiku województwa. Zarząd województwa nie jest też pracodawcą dla powoływanych w skład zarządu funduszu osób. Niezasadne jest także stanowisko Sądu, że w poprzednim stanie prawnym tj. przed 1 stycznia 2010 r., wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej miał status państwowego wojewódzkiego funduszu celowego. Zgodnie z treścią art. 400 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2010 r. wyłącznie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej był państwowym funduszem celowym. Powyższe argumenty przesądzają o tym, że Sąd błędnie przesądził, że wojewódzki fundusz jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Ponadto ustawa archiwalna przewiduje, że materiały archiwalne mogą być wytworzone także w niepaństwowych jednostkach organizacyjnych. W ocenie skarżącego właśnie taką jednostką jest skarżący, także z punktu widzenia realizacji podkreślanego przez Sąd celu ustawy archiwalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że użycie przymiotnika "samorządowa" nie świadczy o proweniencji Funduszu, ale o podkreśleniu istotnych powiązań pomiędzy Funduszem a samorządem województwa, na którego terenie Fundusz działa. Kwestię tę w sposób szczegółowy Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu skarżącego - Sąd nie stwierdził, że Fundusz jest samorządową wojewódzką osobą prawną w znaczeniu nadanym ustawą o samorządzie województwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne.

Charakter prawny wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej został określony w art. 400 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu są one samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jako samorządowe osoby prawne wojewódzkie fundusze stanowią jedną z kategorii samorządowych jednostek organizacyjnych, których cechą wyróżniającą jest posiadanie osobowości prawnej. Konstatacja ta znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 33 Kodeksu cywilnego. Skoro ustawodawca w drodze definicji legalnej przesądził o charakterze prawnym funduszy jako samorządowych jednostek organizacyjnych (w świetle powołanych przepisów, każda samorządowa osoba prawna jest jednocześnie samorządową jednostką organizacyjną, choć nie każda samorządowa jednostka organizacyjna jest jednocześnie samorządową osobą prawną), to zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3 pkt. 2 ustawy archiwalnej w związku z art. 400 ust. 2 oraz art. 400-411a ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych oraz w związku z art. 8 ust. 1, art. 41 ust. 1 pkt 6, art. 45 ust. 1 oraz art. 47 ust. 2 u.s.w., w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ pozostaje w ewidentnej sprzeczności z jasnym i nie budzącym wątpliwości unormowaniem zawartym w art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną nie potrafi wykazać, jaki charakter prawny ma wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, skoro – jego zdaniem – nie jest on samorządową jednostką organizacyjną.

Podnoszenie, że fundusz ten nie posiada wielu cech właściwych dla klasycznych samorządowych jednostek organizacyjnych jest bez znaczenia, albowiem nie są to cechy, których posiadanie przesądza lub nie o tym, że konkretna jednostka organizacyjna jest jednostką samorządową lub nie. Wskazane przez skarżącego cechy są wymagane jedynie od samorządowych jednostek organizacyjnych powoływanych na podstawie ustawy o samorządzie województwa. Natomiast samorządowe jednostki organizacyjne mogą być również tworzone na podstawie ustaw szczególnych, co świadczy jedynie o tym, że jednostki te stanowią bardzo zróżnicowaną kategorię podmiotów samorządu terytorialnego.

Z kolei zarzut niezastosowania art. 42 pkt 4 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy archiwalnej, który ma zastosowanie do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jako innej niż wymieniona w pkt 2 tego przepisu niepaństwowej jednostki organizacyjnej, której materiały archiwalne tworzą niepaństwowy zasób archiwalny w rozumieniu art. 41, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 46 i art. 47 ustawy archiwalnej jest bezzasadny, ponieważ nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu 174 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą kasacyjną w rozumieniu tego przepisu może być tylko takie naruszenie prawa materialnego, które polega na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zarzucając więc sądowi niezastosowanie konkretnego przepisu prawa, sporządzający skargę kasacyjną obowiązany jest równocześnie określić, w miejsce jakiego przepisu prawa materialnego zastosowanego przez sąd, powinien być zastosowany wskazany przez niego przepis.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do pisma Archiwum Państwowego z [...].10.2001 r., w którym zaznaczono, że skarżący nie został uwzględniony w wykazie jednostek organizacyjnych, wytwarzających materiały archiwalne również należało uznać za bezzasadny, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki jest samorządową jednostką organizacyjną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.