Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Śląski decyzją z [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] nr [...], uchylającą decyzję własną z [...] nr [...], o uznaniu M. K. (dalej: strona) za osobę bezrobotną z dniem 6 kwietnia 2018 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku.

W podstawie prawnej organ powołał art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej: u.p.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że 6 kwietnia 2018 r. skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem, odbiór "Informacji dla Osób Rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy", która stanowi o tym, iż osobą bezrobotną może zostać osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. W tym dniu skarżąca otrzymała decyzję nr: [...] o uznaniu jej z dniem rejestracji za osobę bezrobotną.

Z raportu ZUS-U1 o okresach ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, wynika, że skarżąca wykonywała umowę zlecenia od 7.01.2018r. do 31.05.2018 r. w firmie [...] Sp. z o.o. W celu weryfikacji Urząd zwrócił się do tej firmy o informację dotyczącą powyższego okresu zatrudnienia. Spółka potwierdziła fakt, że skarżąca była zatrudniona od 7.01.2018 r. do 31.05.2018 r. na podstawie umowy zlecenia. W powyższym okresie pracowała w dniach 7.01.2018 r. do 09.01.2018 r.

Z uwagi na okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, postanowieniem z [...] na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. wznowiono postępowanie w sprawie.

Następnie organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] uchylił własną decyzję z [...] nr: [...] i orzekł o odmowie przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 kwietnia 2018 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z [...].

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że postępowanie w sprawie wznowiono postanowieniem, które wg K.p.a. nie może zostać zakończone decyzją i podniosła, że w okresie zarejestrowania w PUP nie pracowała i nie była objęta ubezpieczeniem. Zakwestionowała również zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że nie zgłosiła się w PUP w wyznaczonym terminie. W ślad za odwołaniem strona wniosła zażalenie na postanowienie organu z [...] dotyczące sprostowania oczywistej omyłki powstałej w zaskarżonej decyzji zarzucając, iż powstała omyłka nie może zostać sprostowana w drodze postanowienia.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W pierwszym rzędzie organ przywołał treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia, a po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ wydaje decyzję.

Organ podkreślił, że wystąpiły nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. w dniu 7.01.2018 r. skarżąca zawarła umowę zlecenia, która obowiązywała w dacie zarejestrowania jej w PUP w dniu 6.04.2018 r. Fakt ten w ocenie organu zatrudnienia miał istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, skutkował bowiem w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. niespełnianiem przez stronę w dacie rejestracji, przesłanek wymaganych do uznania jej za osobę bezrobotną. Zdaniem organu, skoro strona realizowała umowę zlecenia od 7.01.2018 r., którą rozwiązała z dniem 31.05.2018 r, to jej rejestracja w PUP 6.04.2018 r. nastąpiła w okresie obowiązywania tej umowy. Prawidłowe jest w związku z tym orzeczenie organu zatrudnienia o odmowie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 6.04.2018 r.

Następnie organ wskazał, że na sposób rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia nie wpływa złożone przez stronę zażalenie na postanowienie z [...] w sprawie sprostowania oczywistej omyłki powstałej w tej decyzji, gdyż zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Zdaniem organu doszło do oczywistego błędu w uzasadnieniu decyzji, gdyż w jej uzasadnieniu wskazano, że: "Z uwagi na okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, konieczne stało się uchylenie decyzji z dnia [...] orzekającej o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej z dniem 06.04.2018 r. z powodu niezgłoszenia w wyznaczonym terminie i orzeczenie o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej" zamiast "Z uwagi na okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, konieczne stało się uchylenie decyzji z dnia [...] orzekającej o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej z dniem 06.04.2018 r. i orzeczenie o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej". Tymczasem w aktach żaden z dokumentów nie odnosi się do kwestii niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, zatem można było zakwalifikować jako błąd pisarski podlegający sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję strona zarzucił, że brak jest przepisu dotyczącego wznowienia postępowania poprzez wydanie postanowienia, gdyż wznowienie jest instytucją samą w sobie w celu wzruszenia decyzji ostatecznej jak uchylenie lub zmiana. Zakwestionowała również interpretację organu oczywistej omyłki, która powstała w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej od 6 czerwca 2018 r. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego uchylił decyzję własną o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej i jednocześnie odmówił przyznania tego statusu od 6 czerwca 2018 r.

Decyzja ta okazała się błędna, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze przez stronę skarżącą.

Przede wszystkim niezasadne i całkowicie pozbawione podstaw prawnych okazały się zarzuty dotyczące nieprawidłowego toku postępowania w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

Słusznie wyjaśnił organ odwoławczy stronie skarżącej, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do treści art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W myśl zaś art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145 b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 K.p.a.).

Zdaniem Sądu, ma organ słuszność twierdząc, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji i jednocześnie nieznanych organowi, który wydał decyzję o rejestracji. Istotną okolicznością faktyczną była umowa zlecenia zawarta przez skarżącą 7 stycznia 2018 r. obowiązująca do 31 maja 2018 r. Powzięcie wiadomości o tej okoliczności przez organ terminie późniejszym oznacza wyjście na jaw okoliczności, nieznanych w czasie wydania decyzji o rejestracji.

W tym miejscu wskazać trzeba, że ustawową definicję osoby bezrobotnej zawiera art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., który stanowi, że bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie innej pracy zarobkowej oznacza natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 cytowanej ustawy - wykonywanie pracy lub świadczenie usług m.in. na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy zlecenia.

Wynika stąd, że powołana definicja wyraźnie wyklucza jako bezrobotną osobę, która jest zatrudniona lub wykonuje inną pracę zarobkową. Bezrobotnym nie może zostać uznana osoba pozostająca w stosunku pracy, lub stosunku zbliżonym do stosunku pracy, zakładającym możliwość zarobkowania.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że skarżąca 6 kwietnia została zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Organ pierwszoinstancyjny wznowił postępowanie postanowieniem z [...] i wydał decyzję pierwszoinstancyjną [...]. Z kolei organ odwoławczy wydał decyzję [...]. Przed wydaniem tych decyzji organy otrzymały informację od zleceniodawcy "A" Sp. z o.o., że umowa zlecenia ze skarżącą została rozwiązana 31 maja 2018 r., mimo to organy nie rozważyły od kiedy możliwe byłoby nadanie skarżącej statusu bezrobotnej oraz związanych z tym świadczeń.

Zdaniem Sądu, organy winny nie tylko opierać się na literalnym brzmieniem regulacji ustawowych, ale również kierować się wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, których celem jest łagodzenie skutków bezrobocia. Jeżeli organy miały wiedzę, że okres zatrudnienia skarżącej zakończył się 31 maja 2018 r., to nie było przeszkód, aby w ramach wznowienia postępowania rozstrzygnąć o przyznaniu skarżącej statusu bezrobotnej od chwili utraty zatrudnienia. Organ działając w trybie wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, nie może tej sprawy administracyjnej załatwić tylko w sposób częściowy, polegający na rozstrzygnięciu o odmowie przyznania statusu. Jeżeli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało z jaką datą osoba żądająca rejestracji nabyła kwalifikacje z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., to należało o tym rozstrzygnąć w granicach wznowionego postępowania stosując w tym celu przepisy dotyczące sprawy rejestracji osób bezrobotnych w postaci art. 33 ust. 1 i 2 u.p.z. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, w tym wypadku o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej w momencie utraty zatrudnienia. Instytucja wznowienia postępowania nie może skutkować - w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej - pozbawieniem strony skarżącej uprawnień za cały okres, w tym także ten gdy strona spełniała materialnoprawne warunki do ich przyznania. Istotą sprawy nie było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie, czy skarżąca w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu 6 kwietnia 2018 r., spełniała przesłanki uznania za bezrobotną, ale czy może być - a jeżeli tak - to z jaką datą, uznana za osobę bezrobotną (por. wyroki WSA z: 8 lipca 2015 r., sygn. II SA/Bd 385/18, LEX, 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/18, publ.: cbois.nsa.gov.pl). W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć trzeba treść art. 151 ust. 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi wyraźnie: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy." Wobec tego organy orzekając wyłącznie o odmowie przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej od 6 kwietnia 2018 r., nie orzekły o całości sprawy dotyczącej rejestracji w sytuacji gdy wnioskodawczyni posiadała cechy pozwalające nabyć jej ten status, tylko w innym okresie czasowym, niż orzekł pierwotnie organ zatrudnienia.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego odmowa przyznania statusu bezrobotnego z datą wsteczną nie tylko pozbawia możliwości ponownej rejestracji z datą wsteczną, ale także pozbawia prawa do zabezpieczenia społecznego narażając obywatela na ujemne konsekwencje jakie z tej odmowy wynikają. Takiemu orzeczeniu nie przeszkadza przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z., który jak słusznie podnosi skarżąca nie zakazuje orzekania o pozbawieniu statusu wyłącznie na okres, w którym bezrobotny nie spełniał warunków ustawowych.

Wskazać też trzeba stronie skarżącej, że organ miał prawo sprostować oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z [...] postanowieniem, co wynika z treści art. 113 § 1 K.p.a. Kwestia ta została stronie szeroko wyjaśniona zarówno w postanowieniu z [...] jak i w zaskarżonej decyzji. Sąd wyrażone tam poglądy podziela. Jednakże z uwagi, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do tego zarzutu.

Reasumując, odmowa przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w granicach wznowionego postępowania o przyznaniu tego statusu z chwilą gdy zaistniały do tego ustawowe warunki, stanowiło o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania w postaci art. 151 ust. 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i 2 u.p.z. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego postępowania oraz wykładni stosownych przepisów prawa materialnego wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

Z przedstawionych względów należało orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.