Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na zarządzenie Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. bez konkursu 1. orzeka o niezgodności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. bez konkursu; 2. określa, że zaskarżone zarządzenie opisane w punkcie 1 wyroku nie może być wykonane; 3. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

IV SA/Po 498/14

Uzasadnienie

Wojewoda W. (dalej zwany skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy D. z dnia [...].08.2012r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. bez konkursu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt w dniu [...].08.2012r. wydał wyżej opisane zarządzenie, którym powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. bez konkursu. Zgodnie z § 1 w/w zarządzenia stanowisko dyrektora w/w szkoły na okres 5 lat, tj. od 01.09.2012r. do 31.08.2017r. powierzono A.D. Zarządzenie to doręczone Wojewodzie w dniu 09.09.2013r.

Następnie skarżący opisał sekwencję zdarzeń istotnych dla sprawy wskazując, że w dniu [...].05.2012r. Wójt Gminy D. (zwany dalej Wójtem) przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. Zarządzeniem z dnia [...].06.2012r. Nr [...] Wójt unieważnił konkurs na dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. W dniu [...].06.2012r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. W dniu [...].07.2012r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zatwierdzenia nowego konkursu na dyrektora w/w szkoły. Wojewoda W. w dniu [...].08.2012r., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym orzekł nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy D. z dnia [...].06.2012r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) oddalił skargę Wójta na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1041/12. NSA wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. I OSK 832/13 oddalił skargę kasacyjną Wójta na powyższy wyrok. Wojewoda W. w dniu [...].09.2012r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność zarządzenia Wójta Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wójta na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1130/12. Od tego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna. W dniu [...].08.2012r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D bez konkursu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Skarżący podkreślił, że WSA w Poznaniu, jak również NSA, potwierdziły słuszność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego nieważność zarządzenia z dnia [...].06.2012r. Nr [...] stwierdzając, że nie było przesłanek do unieważnienia konkursu.

Skarżący zarzucił, że Wójt nie wykonuje prawomocnego wyroku NSA, a zatem narusza art.170 Ppsa. Podkreślono, że skarżący wykonując zgodnie z prawem wyrok NSA z dnia 18.07.2013r. jako organ nadzoru zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia z dnia [...].08.2012r. Nr [...], którym Wójt powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D bez konkursu A.D. Wobec konieczności wykonania prawomocnego wyroku Sądu obecnie istnieje obowiązek powierzenia stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, który odbył się w dniu [...].05.2012r. W przypadku zaskarżonego zarządzenia należy mieć na uwadze, że zostało ono wydane w dniu [...].08.2012r., a więc upłynął roczny termin od jego podjęcia. Biorąc pod uwagę art.94 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia organ nadzoru nie może we własnym zakresie wydać skutecznie rozstrzygnięcia nadzorczego, które powodowałoby wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia Wójta. Niemożność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiotowej sprawie potwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27.03.2014r. o sygn. IV SA/Po 1169/13.

Wójt Gminy D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Organ podniósł, że w myśl art.94 § 2 w zw. z art.91 ust.1 u.s.g. dla orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały organu gminy konieczne jest wskazanie przepisu, którego naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest również wykazanie, że uchwała organu gminy "istotnie" narusza prawo. Wójt nie podzielił poglądu o naruszeniu przez niego art.170 Ppsa. Wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną zarządzenia z dnia [...].06.2012r. powoduje jedynie, że P.T. w chwili obecnej jest uważany za kandydata prawidłowo wyłonionego na stanowisko dyrektora szkoły w wyniku konkursu, co może rodzić dalsze skutki z zakresu prawa pracy lub odszkodowawcze. Wykonanie zaskarżonego wyroku nie nakładało na Wójta automatycznego obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia z dnia [...].08.2012r. o powołaniu dyrektora ZSP bez konkursu. Jest to bowiem odrębna sprawa nie objęta wyrokiem NSA. Wykonanie wyroku może dotyczyć jedynie tej sprawy administracyjnej do której wyrok się odnosi, ale nie oznacza obowiązku wszczynania odrębnych postępowań wykraczających poza ten zakres. Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym na s.6 uzasadnienia wyroku z dnia 18.07.2013r. o sygn. I OSK 832/13 w przypadku postępowania konkursowego, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs w mocy pozostawał wynik konkursu. Na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązuje on do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej. Podkreślono, że wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi przysługuje roszczenie do sądu pracy o powierzenie stanowiska i do tego organu należy ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

Wójt wskazał również, że w niniejszej sprawie nie można mówić o niewykonaniu wyroku NSA z dnia 18.07.2013r. albowiem nie obligował on go do podjęcia jakichkolwiek działań o charakterze administracyjnym. Wyroku NSA nie da się wykonać, a zatem wskazana przez skarżącego przesłanka stwierdzenia nieważności w ogóle nie zachodzi. Dalej skarżący zaprzeczył, by w szkole funkcjonowało dwóch dyrektorów podkreślając, że P.T. jest jedynie kandydatem na dyrektora, któremu przysługuje roszczenie do sądu pracy o powierzenie stanowiska. Ewentualne wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego nie spowoduje, że P.T. automatycznie stanie się dyrektorem szkoły. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby szkoła w ogóle nie miała dyrektora. Tymczasem na podstawie zaskarżonego zarządzenia doszło do nawiązania stosunku pracy z obecnym dyrektorem szkoły, co jest czynnością prawną z zakresu prawa pracy, a nie prawa administracyjnego. Ewentualne stwierdzenie niezgodności z prawem aktu na podstawie którego nastąpiło nawiązanie stosunku pracy z dyrektorem szkoły winno uwzględniać przesłanki tego odwołania określone w art.38 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowił art.101 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w swym wyroku z dnia 10.09.2013r. o sygn. III SA/Kr 343/13 ( publ. CBOSA) zgodnie z ugruntowanym aktualnie poglądem orzecznictwa każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, a w konsekwencji organ nadzoru może zaskarżyć do sądu administracyjnego każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez względu na to, czy zarządzenie to zostało podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10). Dla zaskarżalności w tym trybie nie ma również znaczenia okoliczność, czy zarządzenie ma charakter zarządzenia materialnego i czy zostało expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w świetle brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa - każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Zwłaszcza nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169). Nadzór wojewody obejmuje także zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

Ustawa o samorządzie gminnym, jak i ustawa o systemie oświaty, nie określa formy prawnej działania wójta w sprawie "powierzania" nauczycielowi stanowiska kierowniczego, odwołania go ze stanowiska, powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze. Mimo braku określenia tej formy w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Personalny charakter tego rodzaju zarządzeń nie stanowi o ich prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej budzi niekiedy kontrowersje, ale jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r., 2/48). Ustalenia tam zawarte zachowują aktualność, potwierdzoną także w - dotyczącym konstytucyjności zakresu nadzoru nad gminą w świetle art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym pomijającego słowa "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Powołanym wyrokiem wyjaśniono wątpliwości właśnie w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (w tej konkretnej sprawie chodziło o zmianę wynagrodzenia burmistrza). Z uzasadnienia wyroku wynika, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwały (co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta) jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw. Trybunał wyraził pogląd, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, chociażby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały, podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami. Trybunał uznał także, że inne podejście w sytuacji, gdy przedmiotem znacznej części uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego są sprawy pozostające poza zakresem administracji publicznej, oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Istnienie "zwykłej" drogi sądowej - pozwalającej dochodzić sprawiedliwości przed sądem powszechnym, nie rekompensowałoby tych dotkliwych skutków. Odnosząc się do zarzutu, że brakuje przepisu prawa, który tego typu sprawy (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego) wyjmowałby spod jurysdykcji sądów powszechnych i powierzał sądom administracyjnym, Trybunał wskazał przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który, podobnie jak poprzednio art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA z 1995 r., właśnie sądowi administracyjnemu powierza orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ten właśnie przepis zawiera konstytucyjnie wymagane "ustawowe zastrzeżenie" określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659).

Powyższy pogląd znajduje także oparcie w wyroku NSA z dnia 30.06.2004r. o sygn. OSK 439/2004 (publ. LexisNexis nr 2126253) w którym stwierdzono, że zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Skoro art.38 u.s.o. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza, że następuje ono w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego zarządzenie burmistrza (wójta) w sprawie odwołania dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody.

Ugruntowany jest już pogląd, że przepisy rozdziału 10 u.s.g. nie wprowadzają żadnych ograniczeń nadzoru ze względu na przedmiot uchwały i zarządzenia organu gminy, jak również z uwagi na ich charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu administracyjnego każdą uchwałę i zarządzenie organu gminy. Uchwała taka i zarządzenie nie muszą mieć charakteru prawa miejscowego, ani też dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. (tak w komentarzu Lex Polonica do art.3 Ppsa, teza 61).

Zaskarżone Zarządzenie Wójta Gminy D. z dnia [...].08.2012r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. [...] w D. bez konkursu wydano na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 września 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Materialną podstawę zarządzenia stanowi art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, gdyż art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ogólny i określa, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 wskazano, że "akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. (...). Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych" (...)". W wyroku z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169, NSA podkreślił, że "powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody". Mimo że przepisy ustawy o systemie oświaty nie określają prawnej formy działania organu w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, przyjmuje się, że następuje to w formie zarządzenia, tj. formie właściwej dla rozstrzygnięć organu monokratycznego podejmowanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 stycznia 2011 r., III SA/Lu 557/10, LEX nr 870434).

Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. Wprawdzie pogląd ten pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18.07.2013r. o sygn. I OSK 832/13, jednak wspomniany wyrok został wydany w innej sprawie i jest wiążący dla sądu orzekającego jedynie na mocy art.170 Ppsa, a nie na podstawie art.153 Ppsa.

Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) wynika, że moc wiążąca uchwał siedmiu sędziów NSA dotyczy nie tylko danej sprawy (por. art. 187 § 2 Ppsa), ale również wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedyną możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający zawartego w uchwale stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Komentarz, pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 868, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt I FSK 1385/07, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt I FSK 231/07). Podkreślenia wymaga także, że odstąpienie przez skład sądu administracyjnego od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA, bez zachowania trybu określonego w art. 269 Ppsa ma charakter działania nielegalnego i jako takie stanowi podstawę skargi kasacyjnej, wskazaną w art. 174 pkt 2 Ppsa Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 Ppsa było zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która stanowi gwarancję demokratycznego państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywateli do państwa (p. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 1946/06, powołany wyżej komentarz pod redakcja prof. R.Hausera i prof. M.Wierzbowskiego str. 867). Tak więc zarówno Sąd orzekający, jak i organy administracji, są w rozpatrywanej sprawie związane wspomnianą uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. o sygn. OPS 6/96.

Nawet jednak przy przyjęciu poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.07.2013r. o sygn. I OSK 832/13 - że w sytuacji, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs w mocy pozostawał wynik konkursu, który na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązuje do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej – nie można podzielić stanowiska Wójta, że wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną zarządzenia z dnia [...].06.2012r. powoduje jedynie, że P.T. w chwili obecnej jest uważany za kandydata prawidłowo wyłonionego na stanowisko dyrektora szkoły w wyniku konkursu, co może rodzić dalsze skutki z zakresu prawa pracy lub odszkodowawcze. Nie do przyjęcia jest pogląd, że wykonanie zaskarżonego wyroku nie nakładało na Wójta automatycznego obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia z dnia [...].08.2012r. o powołaniu dyrektora ZSP bez konkursu, gdyż jest to bowiem odrębna sprawa nie objęta wyrokiem NSA. Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym na s.6 uzasadnienia wyroku z dnia 18.07.2013r. o sygn. I OSK 832/13 w przypadku postępowania konkursowego, gdy w jakikolwiek sposób wycofano z obiegu prawnego akt unieważniający konkurs w mocy pozostawał wynik konkursu. Jak wskazał NSA na tle ustawy o systemie oświaty zobowiązuje on do podjęcia czynności z zakresu prawa pracy, a nie z zakresu administracji publicznej. Jednakże – pomijając nawet to, że skład orzekający stoi na stanowisku zgodnie z powołaną wyżej uchwałą siedmiu sędziów NSA, że nie jest to czynność z zakresu prawa pracy - należy rozumieć to nie w ten sposób, że P.T. przysługuje jedynie stosowne roszczenie do sądu pracy, lecz w ten sposób, że na organ (Wójta) nałożono obowiązek wykonania niezbędnych czynności z zakresu prawa pracy mających doprowadzić do powierzenia P.T. stanowiska dyrektora w/w szkoły zgodnie z wynikiem przeprowadzonego konkursu oraz art.36 a ust.2 zd.2 u.s.o.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub zarządzeń (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołanie przez wójta gminy zarządzeniem na stanowisko dyrektora szkoły osoby z pominięciem procedury uzyskania na to zgody kuratora oświaty, uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela wyżej zaprezentowane poglądy. Sąd stoi także na stanowisku, że zasadne jest stwierdzenie nieważności zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły bez konkursu w sytuacji, gdy uprzednio inna osoba zgodnie z przepisami prawa wygrała konkurs na to stanowisko.

Zaskarżone zarządzenie zostało więc podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 zd.2. ustawy o systemie oświaty. Wobec tego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia mając na uwadze datę jego wydania. Należy podkreślić, że zachodziła w niniejszej sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Należy bowiem stwierdzić, że z treści art. 90 cytowanej ustawy wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Matan: Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, teza 5, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2010). Skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia określony w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.03.2014r. o sygn. IV SA/Po 1169/13.

Orzekając o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, Sąd zastosował art. 152 Ppsa mając na uwadze treść tego zarządzenia, zgodnie z którym funkcja dyrektora została powierzona do dnia 31 sierpnia 2017 r., a zatem obecnie zarządzenie nadal wywołuje skutki prawne z niego wynikające.

aw