II OSK 1573/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-20	
Data wpływu	2011-07-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 10/11	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 par. 1, par. 2, par. 3, art. 61a par. 1, art. 63, art. 77, art. 80, art. 233; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623; art. 28 ust. 2, art. 36 a ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 52; Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz.8	
Tezy
W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 K.p.a.).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 10/11 w sprawie ze skargi G. U. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 10/11 oddalił skargę G. U. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

G. U., jako właściciel działek nr [...] i [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że na działce nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do jego działki nr [...] wybudowano przepompownię kanalizacji sanitarnej, która powinna być zgodnie z pozwoleniem na budowę wybudowana na działce nr [...]. Nastąpiło to bez zmiany pozwolenia na budowę. Dlatego też wniósł on o podjęcie odpowiednich działań, bowiem wybudowany obiekt uniemożliwiał dojazd do jego działki. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie w sprawie budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. organ umorzył postępowanie. Jak ustalił, przepompownia została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1998 r., jednak po samowolnej zmianie lokalizacji z działki [...] na [...]. W 2002 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy i przystąpił do użytkowania przepompowni. W ocenie organu kwestia zapewnienia dojazdu do działki skarżącego ma charakter cywilnoprawny, co nie uzasadnia wydania decyzji merytorycznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2006 r.

Następnie wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 314/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższe decyzje. W ocenie sądu organ nadzoru budowlanego miał sprawdzić zgodność obiektu z pozwoleniem na budowę, czemu nie przeszkadzało posiadanie przez inwestora zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem sądu umorzenie postępowania było przedwczesne, przed należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i rozważeniem istnienia podstaw do stosowania art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego odnośnie zmiany lokalizacji przepompowni. W związku z tym Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę w części dotyczącej przepompowni kanalizacji sanitarnej. Obie decyzje stały się ostateczne wobec braku odwołania.

Decyzją z dnia 25 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, gdyż w jego ocenie projektowane przesunięcie przepompowni jest niewystarczające dla mieszkańców i będzie uciążliwe dla działki nr [...]. Ponadto projekt przewiduje niepotrzebnie przebudowę drogi powiatowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Organ odwoławczy zauważył, że inwestor wykonał obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożone na niego ostateczną decyzją, a projekt zamienny uwzględnia żądanie skarżącego, a ponadto spełnia wymogi prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu złożonej przez skarżącego skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 386/09 uchylił obie zaskarżone decyzje, a ponadto decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. i decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu stosując art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organy nie mogły wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, bowiem w ust. 7 brak jest odesłania do tego przepisu. W konsekwencji wszystkie kolejno wydane decyzje naruszały prawo materialne. Nie było więc potrzeby rozpatrywania zarzutów zgłoszonych wobec decyzji zaskarżonej.

Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazał inwestorowi przebudowę przepompowni w sposób uzgodniony przez inwestora i skarżącego na rozprawie administracyjnej. Po złożeniu odwołania przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu obowiązki inwestora określone zostały nieprecyzyjnie, a przede wszystkim bez uwzględnienia ustaleń wskazujących na zgodność przepompowni w jej obecnym stanie z przepisami. Odnosząc się do zarzutu braku przejazdu, organ wskazał, że skarżący nie musi dojeżdżać na działkę nr [...] przez działkę nr [...], skoro ma dojazd z własnej działki nr [...]. Również kwestia wpływu istnienia przepompowni na wartość sąsiedniej działki nie uzasadnia wniosku skarżącego o nakazanie rozbiórki tego obiektu. W ocenie organu celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stan ten może istnieć pomimo istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Podniósł również, że skarżący powołał się w odwołaniu na opinię biegłego sądowego J. D., której nie ma w aktach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpatrując kolejny raz sprawę budowy przepompowni kanalizacji sanitarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że przepompownia jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, a jej stan techniczny jest dobry. Nie jest położona na obszarze Natura 2000, a po rozebraniu ogrodzenia jest również możliwy przejazd przez działkę nr [...]. Organ uznał także, że przepompownia nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, została bowiem wykonana prawidłowo. A zatem skoro wykonane roboty nie naruszają prawa, to nie wymagają wykonania określonych robót lub czynności. Brak jest zatem podstaw do wydania decyzji merytorycznej, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. U. podniósł, że organ powinien wydać decyzję odmawiającą uwzględnienia jego żądania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Wskazał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a wydana decyzja narusza postanowienia zawarte w wyroku sądu z dnia 28 września 2009 r. Podniósł również, że przepompownia nadal ogranicza dojazd na jego działkę, o ile nawet dojazd może odbywać się przez działkę nr [...]. Ponadto po demontażu ogrodzenia przepompownia stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. W odwołaniu ponownie powołał się na treść opinii biegłego sądowego J. D.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor wybudował przepompownię z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sprawie jednak należało rozważyć stosowanie art. 51 ust. 7 i przepisów, do których ten artykuł odsyła. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno – budowlanymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji gdy prace budowlane zostały wykonane poprawnie pod względem techniczno – budowlanym, nie ma konieczności wydania decyzji merytorycznej i postępowanie należy umorzyć. W rozpatrywanej sprawie przepompownia została wybudowana w sposób prawidłowy, nie stwarza zagrożeń, a także nie narusza planu miejscowego. Wprawdzie skarżący w kwestii szkodliwości przepompowni powoływał się na opinię biegłego J. D., jednak opinii tej nie przedstawił. Tym samym zarzuty skarżącego, zdaniem organu, mają charakter cywilnoprawny. Odnosząc się do powołanego w odwołaniu wyroku sądu z dnia 28 września 2009 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że sąd nie wskazał, jakie decyzje ma wydać organ. Organ nie miał zatem obowiązku nakazania inwestorowi wykonania przepompowni zgodnie z projektem pierwotnym.

W skardze do sądu administracyjnego G. U. powtórzył dotychczasowe zarzuty, tj. naruszenie art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż zmiana lokalizacji przepompowni narusza prawa skarżącego. Ponadto wskazał, że organ naruszył art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę G. U. uznał wszystkie zawarte w niej zarzuty za bezzasadne. Podkreślił, że konkretne postępowania administracyjne dzielą się obiektywnie na wszczynane na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Podstawy do tego podziału zawarte są w prawie materialnym (bądź procesowym) wskazującym na podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania w danej sprawie bądź wynikają z istoty sprawy, gdy prawo ogólnie wyposaża stronę w możność domagania się od organu wydania określonej decyzji albo stanowi o obowiązku organu podjęcia postępowania w celu przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym. Zwracając uwagę na obiektywny charakter tego podziału w ocenie sądu niczego nie zmienia błędne przekonanie organu prowadzącego postępowanie z urzędu, że prowadzi je na wniosek, czemu nawet dał wyraz zawiadamiając o wszczęciu postępowania na wniosek.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądów skarżącego, że każde postępowanie w sprawie stosowania art. 51 Prawa budowlanego powinno zakończyć się decyzją merytoryczną, bowiem decyzje umarzające nie kończą postępowania naprawczego. Zdaniem sądu sugerowany podział decyzji o umorzeniu na decyzje kończące i niekończące postępowania, jest nie do przyjęcia. Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia zgodności robót budowlanych z prawem i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma uzasadnienia dla domagania się od organu nadzoru budowlanego wydania decyzji merytorycznej stwierdzającej tę okoliczność ("organ wobec braku podstawy faktycznej i prawnej odstępuje od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych"). Bezprzedmiotowość postępowania definiowana jest bowiem przez brak podstawy do wydania decyzji merytorycznej.

Sąd nie podzielił również poglądów skarżącego, że powiązanie pomiędzy art. 36a a art. 50-51 Prawa budowlanego polega na tym, iż w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Zdaniem sądu prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – co zapewne oznacza istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a) uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego również w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych (art. 51 ust. 7). W odniesieniu do takich robót, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 7 oraz co obszernie wyjaśnił sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 386/09, w ogóle nie stosuje się środków naprawczych ustanowionych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4. Jednak i przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nie nakazuje bynajmniej doprowadzenia robót do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, lecz jak w pozostałych przypadkach, do stanu zgodnego z prawem. Na tym właśnie, w ocenie sądu, polega sens legalizacji lub stosowania środków naprawczych, że organ ustala, czy obiekt wybudowany bez zgodności z formalną podstawą do prowadzenia robót lub bez takiej podstawy, mógłby teoretycznie uzyskać taką podstawę (przy założeniu, że ten istniejący obiekt jeszcze nie powstał). Powyższe oznacza, że gdyby inwestor wcześniej wystąpił o pozwolenie na budowę bądź jego zmianę i uzyskałby zgodę na wybudowanie obiektu w tym właśnie miejscu, w którym rzeczywiście on powstał, to należy wykonane roboty budowlane ocenić jako zgodne z prawem. Nie naruszają one bowiem prawa w innym zakresie, niż przez brak formalnej podstawy do ich prowadzenia. To zaś naruszenie jedynie uzasadnia wszczęcie postępowania, ale nie decyduje o jego wyniku. O wyniku tym decyduje bowiem okoliczność, czy organ stwierdzi inne poza formalnymi niezgodności robót z przepisami, czyli ich stan niezgodny z prawem, czy też nie stwierdzi. W ocenie sądu w pierwszym przypadku organ stosuje art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego, zaś w drugim wobec braku do tego podstaw kończy postępowanie decyzją o umorzeniu.

Sąd zauważył także, że usytuowanie przepompowni jest zgodne z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto wskazał, że o zgodności przepompowni z porządkiem planistycznym przesądzały również inne dokumenty oraz ustalenia czynione w związku z decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący miał wiedzę na temat tych dokumentów, jednak nigdy się do nich nie odniósł, zachowywał się biernie, a zatem nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skarżącego, to nie organ zmienił lokalizację obiektu, lecz zmienił ją samowolnie sam inwestor i dlatego było prowadzone postępowanie naprawcze. W ramach tego postępowania organy nadzoru budowlanego nie zajmują się zapewnieniem bardziej swobodnego przejazdu przez działki czy też zagrożeniami związanymi z użytkowaniem obiektu.

Sąd nie stwierdził zatem naruszenia przez organy zasady swobodnej oceny dowodów oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w ustalonym przez siebie stanie faktycznym zgodnym z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, potwierdzającym zgodność wykonanych robót budowlanych z prawem.

Od powyższego wyroku G. U. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem:

- art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, braku należytego poinformowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na ustalenie jej praw, a nadto niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, do czego organ był zobligowany w myśl art. 7 i art. 77 K.p.a.;

- art. 80 K.p.a. poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przede wszystkim z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej;

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, gdy w rzeczywistości nie było do tego podstaw, a skarżący jako strona postępowania bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie domagał się wydania decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, ponieważ istotna zmiana lokalizacji przepompowni narusza jego prawa;

2) przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, albowiem istotnym kryterium warunkującym dopuszczalność stosowania powyższej regulacji jest fakt prowadzenia procesu budowlanego, a nie jego zakończenie, które czyni bezprzedmiotowym stosowanie powyższego przepisu;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, gdy w rzeczywistości zaistniały do tego podstawy, które powinny powodować wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub też jego części w zakresie, w którym został on wybudowany z naruszeniem prawa, tzn. niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji sprowadzało się w istocie do obarczenia tylko i wyłącznie skarżącego ciężarem udowodnienia faktu błędnego i niezgodnego z projektem wybudowania przepompowni, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998 r. Organ zmieniając lokalizację budowy przepompowni podjął w tej kwestii decyzję, która miała kluczowe znaczenie dla możliwości korzystania z działki skarżącego, a mimo to o decyzji tej nie powiadomił skarżącego, ani innych właścicieli posesji graniczących z działką nr [...]. W konsekwencji pominięte zostały interesy tychże właścicieli, w tym również skarżącego, co uniemożliwiało im podjęcie jakichkolwiek działań w celu zmiany niekorzystnej dla siebie decyzji. W toku postępowania skarżący konsekwentnie wskazywał na niemożność swobodnego korzystania ze swojej własności, o ile nawet dojazd mógł odbywać się przez działkę nr [...]. Ponadto wszyscy mieszkańcy sąsiednich posesji skarżyli się na wydobywające się z odpowietrznika zapachy. Tak więc, zdaniem skarżącego, przepompownia powinna być przeniesiona w miejsce, które pozwoli na znaczne oddalenie jej od obiektów mieszkalnych. Tymczasem w zamiennym projekcie budowlanym przesunięcie przepompowni nastąpiło jedynie o parę metrów, co nie czyni zadość oczekiwaniom mieszkańców.

Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skarżący upatruje w prowadzeniu przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym organ powinien powiadomić strony i umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów. Uzasadniając natomiast naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że elementarnym i kluczowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. A zatem bezzasadność żądania strony musi zostać wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, zwłaszcza, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości.

Zdaniem skarżącego istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest w sprawie bezsporne, a także jego niezgodność z "Projektem Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [...]", powinno spowodować wydanie decyzji o jego rozbiórce. A tym samym w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Do obowiązków organu nadzoru należy nie tylko wyjaśnienie, czy obiekt budowlany został zrealizowany legalnie, lecz także zbadanie czy stan techniczny tego obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie bezpieczeństwa dla otoczenia. W ocenie skarżącego przedmiotowa przepompownia stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, tym bardziej po demontażu wymaganego i niezbędnego metalowego ogrodzenia stanowiącego jej integralną część, co organy obu instancji zupełnie pominęły i zbagatelizowały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 oraz 80 § 1 K.p.a.) należy wskazać, że sprowadza się on w istocie do zarzutu dokonania błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji dokonania niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej i podjęcia błędnego orzeczenia w sprawie. Zarzut powyższy nie znajduje jednak uzasadnienia w aktach sprawy. Organom orzekającym nie można w rozpoznawanej sprawie zarzucić zaniechania podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej skarżący nie wskazuje okoliczności, których niewyjaśnienie narusza przepisy postępowania administracyjnego powodujące wadliwość decyzji. Skarżący konsekwentnie powołuje się na niemożność swobodnego korzystania ze swojej własności w zakresie dojazdu do działki stanowiącej jego własność, ale jednocześnie przyznaje, że dojazd może odbywać się przez inną działkę nr [...]. Ponadto w celu umożliwienia skarżącemu dojazdu do jego działki inwestor rozebrał ogrodzenie istniejące na działce nr [...], na której wybudowano przepompownię.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń organów orzekających, z których wynika, że prace budowlane zostały wykonane pod względem techniczno – budowlanym zgodnie z przepisami, a przepompownia nie stwarza zagrożeń, a także nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

Nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w obu instancjach. Stwierdzenie naruszenia art. 10 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy następuje w przypadku wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. Skarżący zarzucając naruszenie art. 10 K.p.a. nie wykazał, że gdyby do naruszenia tego przepisu nie doszło, to najprawdopodobniej zostałoby wydane odmienne rozstrzygnięcie.

Błędny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na wystąpienie jak twierdzi skarżący podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wydanie nakazu rozbiórki na podstawie powołanego wyżej przepisu może nastąpić jedynie w przypadku gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem prawa, którego nie da się usunąć. W orzecznictwie sądów utrwalone jest stanowisko, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie stwierdziły naruszenia prawa przy realizacji przepompowni uzasadniającego nakazanie jej rozbiórki.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powyższego przepisu, bowiem nie miał on w sprawie zastosowania. Już w wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 386/09 wydanym w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie powinien był uwzględnić, że art. 51 ust. 7 przewiduje odpowiednie stosowanie jedynie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, czyli rozstrzygając sprawę na podstawie tych przepisów nie mógł stosować art. 51 ust. 1 pkt 3. Jednocześnie sąd uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. uchylającą na podstawie art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – w części dotyczącej pozwolenia na budowę przepompowni ścieków – decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...].

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela natomiast stanowiska sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym błędne było przekonanie organu prowadzącego postępowanie z urzędu, że prowadzi je na wniosek. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu. Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego.

Przepis art. 61 § 1 K.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Artykuł 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.).

Z brzmienia art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 K.p.a., staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258). Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie.

Natomiast w sytuacji gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej (np. art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ponadto przepis art. 61 § 2 K.p.a. przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Zauważyć również należy, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak takie sytuacje - np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast jeżeli pochodzi od innej osoby, ale dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., wówczas możliwe będzie wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z urzędu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) nie ma zastosowania dla określenia stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 powołanej ustawy. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż to wynika z art. 28 K.p.a. w związku z tym nie może być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. W konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 225/11 oraz z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11).

Także z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, że adresatem aktów administracyjnych wydawanych w trybie art. 51, a w konsekwencji również w trybie art. 50, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tak więc niewątpliwie w postępowaniu tym występuje więcej stron, co dodatkowo przemawia za dopuszczalnością wszczęcia postępowania na wniosek jednej ze stron, która może żądać nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 K.p.a.).

Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny sądu pierwszej instancji prowadzi do całkowicie nieracjonalnych wniosków, tj. braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych.

Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku nie może być podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania przez organ art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania, gdyż jak już wyjaśniono wyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nie ma również podstaw do konkretyzacji obowiązków inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, bowiem roboty budowlane przy budowie przepompowni wykonano zgodnie z prawem. Skoro zatem sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia tego przepisu przez jego błędne zastosowanie, a także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.