Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.143.2022.AH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowego oddala skargę.

Zaskarżoną do tut. sądu decyzją z dnia 28 kwietnia 2023r. nr WOP.7721.143.2022.AH Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce (dalej w skrócie: "PINB") z dnia 17 października 2022r. nr NB.5160.6.2022.TA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w Sokółce na działce nr geod. [...], stanowiącej własność D. Sp. jawna M. i A. D. (powoływanej dalej jako: "Inwestor").

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2022r. M. W. (dalej powoływany jako: "Skarżący") zwrócił się do PINB w Sokółce o wydanie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości występujących w drewnianym budynku handlowo - usługowym zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w Sokółce polegających na usunięciu otworu okiennego w ścianie wschodniej i otworu drzwiowego w ścianie północnej oraz nakazaniu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na to fakt, że odległość pomiędzy tym budynkiem a drewnianym budynkiem mieszkalnym na działce nr geod. [...], której współwłaścicielem jest Skarżący, nie spełnia wymagań ustalonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2022r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie wnioskującego przedmiotowe otwory okienny i drzwiowy zostały wykonane samowolnie, bez dokonania niezbędnych zgłoszeń organom architektoniczno – budowlanym.

W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie PINB w dniu 2 sierpnia 2022r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w Sokółce wybudowany jest drewniany budynek handlowo-usługowy o wymiarach 11,50 x 7,95 m o betonowych fundamentach, ściany budynku są drewniane z bała i obite szalówką drewnianą, więźba dachowa drewniana dwuspadowa pokryta blachodachówką. W ścianie szczytowej na poddaszu budynku znajduje się otwór okienny o wymiarach 1,20 x 1,20 m, a ściana ta zlokalizowana jest w odległości 7,75 m od ściany drewnianej przybudówki dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...]. Potwierdzono też, że w ścianie północnej w odległości 2,80 m od narożnika budynku znajduje się otwór drzwiowy o wymiarach 2,10 x 1,0 m oraz dwa otwory okienne o wymiarach 0,90 x 1,20 m, a ściana ta zlokalizowana jest w odległości 1,80 m od chodnika w ulicy [...]. Organ ustalił też, że kontrolowany budynek pierwotnie użytkowany był jako mieszkalny jednorodzinny, a Inwestor w dniu 17 listopada 2006r. złożył do Starostwa Powiatowego w Sokółce zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na handlowo-usługowy. Do zgłoszenia dołączono inwentaryzację wraz z ekspertyzą techniczną budynku. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w protokole kontroli z dnia 2 sierpnia 2022r. oraz załączonej do niego - dokumentacji fotograficznej (k. 4-15 akt administracyjnych I instancji).

W dniu 8 sierpnia 2022r. wspólnicy Spółki D. oświadczyli, że przedmiotowy budynek został nabyty przez Spółkę 14 listopada 2003r. i w momencie zakupu podzielony był na dwa lokale mieszkalne, które posiadały odrębne wejścia. Lokal od strony wschodniej posiadał przedpokój i wejście od strony ulicy [...], a lokal od strony zachodniej posiadał przedpokój i wejście od strony południowej. Do ww. oświadczeń dołączony został operat szacunkowy nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Sokółce z lutego 2004r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB zawiadomieniem z 8 sierpnia 2022r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku handlowo-usługowego wybudowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w Sokółce.

W toku postepowania PINB ustalił też, że w dniu 13 kwietnia 2006r. Spółka złożyła do Starostwa Powiatowego w Sokółce zgłoszenie o zamiarze wykonania w budynku przy ul. [...] w Sokółce: 1) powiększenia otworów okiennych i montaż nowych okien w ścianach szczytowych poddasza tego budynku od strony wschodniej jak i zachodniej (wielkość okien 2000 x 1200 mm) oraz wstawienia drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej w budynku w miejsce obecnego okna, 2) pokrycia dachu blachodachówką z ewentualnym usunięciem istniejącego pokrycia z eternitu, 3) zmiany elewacji z winylowej na drewnianą z zakreślonym terminem rozpoczęcia prac od dnia 15 maja 2006r. (k. 84 akt organu I instancji). Do przedmiotowego zgłoszenia załączone zostało zdjęcie elewacji zachodniej budynku oraz pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 kwietnia 2006r. (znak: ZN40300-148/JB/06) zezwalające Spółce D. Sp. j. M i A D. na prowadzenie w budynku przy ul. [...] w Sokółce robót budowlanych polegających na: (-) powiększeniu otworów okiennych i montaż nowych okien w ścianach szczytowych poddasza budynku, zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej przy wielkości okien 2000 x 1200 mm, wstawieniu drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej budynku w miejsce obecnego okna wg rysunku złączonego do wniosku i znajdującego się w aktach sprawy; (-) wymianie pokrycia dachu na blachę imitującą dachówkę w kolorze ciemnego brązu, (-) zmianie elewacji winylowej na drewnianą w kolorze brązowym (k. 83 akt I instancji).

Ponadto, co potwierdził organ, Inwestor w dniu 17 listopada 2006r. złożył w Starostwie Powiatowym w Sokółce zgłoszenie o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej (cukiernia - lodziarnia) na działce nr [...], ze wskazanym terminem od dnia 18 grudnia 2006r. (k. 77 akt I instancji). Do przedmiotowego zgłoszenia załączona została: (-) inwentaryzacja stanu istniejącego i projekt zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej: cukiernia - lodziarnia na działce nr geod. [...] ul. [...] w Sokółce; (-) ekspertyza stanu technicznego przedmiotowego budynku; (-) zaświadczenie z dnia 21 czerwca 2006r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego polanu zagospodarowania przestrzennego (k.67, 72-77 akt administracyjnych). Do akt prowadzonego postępowania dołączone zostało też oświadczenie pracownika Poczty Polskiej, doręczającego korespondencję do poprzedniej właścicielki budynku przy ul. [...], potwierdzające, że przedmiotowy budynek miał dwa wejście, główne od strony ulicy, a drugie od strony ogrodu (k. 86 akt).

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB w Sokółce decyzją z dnia 17 października 2022r. nr NB.5160.6.2022.TA, na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie budynku handlowo-usługowego wybudowanego przy ul. [...] w Sokółce na działce nr geod. [...], stanowiącej własność firmy D. sp. j. M. i A. D.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgromadzone w toku prowadzonego postępowania – dokumenty potwierdzają, że otwory okienne od strony wschodniej i zachodniej zostały powiększone (wraz z wymianą okien) na podstawie zgłoszenia dokonanego przez Inwestora w dniu 13 kwietnia 2006r. w Starostwie Powiatowym w Sokółce, a otwór drzwiowy od strony północnej istniał od momentu powstania budynku. Z operatu szacunkowego z lutego 2004 roku wynika zaś, że budynek mieszkalny był podzielony na dwa lokale mieszkalne. Jeden od strony wschodniej, posiadający przedpokój od ulicy, drugi od zachodniej, posiadający przedpokój od podwórza. Obecnie, jak podkreślił organ, budynek posiada trzy wejścia. Trzecie wejście od strony wschodniej wykonano na podstawie ww. zgłoszenia z 13 kwietnia 2006r. Istnienie otworu drzwiowego od strony północnej w roku 2003, tj. przed kupnem nieruchomości przez spółkę D. potwierdzają również oświadczenia współwłaścicieli i oświadczenie listonosza. Otwór ten został zabudowany i osłonięty szalówką drewnianą podczas wykonywania robót budowlanych zgłoszonych w kwietniu 2006 roku. Dlatego też nie został wykazany w inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia z 17 listopada 2006 roku, a w 2022 roku Inwestor dokonał odsłonięcia istniejącego otworu drzwiowego w ścianie północnej i ponownie zamontował w nim drzwi. Powyższe praca, zdaniem organu, nie naruszały konstrukcji budynku albowiem otwór ten istniał od 2003 roku stąd też nie było potrzeby kolejnego zgłoszenia. Oceniając z kolei dokonaną zmianę sposobu użytkowania kontrolowanego budynku z pierwotnie mieszkalnej na handlowo – usługową, PINB wyjaśnił, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia Inwestora z 17 listopada 2006r., a w inwentaryzacji dołączonej do tego zgłoszenia naniesiono jako istniejący otwór okienny od strony wschodniej.

W dalszej kolejności, badając zgodność zgłoszonych i wykonanych przez Inwestora robót budowlanych w kontrolowanym budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2022r. poz.1225 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MI"), organ stwierdził, że wykonane roboty te nie naruszają przepisów ww. rozporządzenia. W zakresie wymaganej §12 ust. 1 ww. rozporządzenia odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, PINB przypomniał reguły odległościowe, wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy odległości te są zachowane, albowiem ściana od strony północnej, w której usytuowany jest otwór drzwiowy zlokalizowana jest po granicy z działką nr geod. [...], która jest działką drogową. Z kolei ściana szczytowa od strony wschodniej, w której usytuowany jest otwór okienny, znajduje się w odległości 7,75 m od ściany drewnianej przybudówki dobudowanej do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...]. Po zmierzeniu na mapie odległość ściany wschodniej przedmiotowego budynku od działki nr geod. [...] wynosi 7,15 m. Takie usytuowanie nie narusza zatem ww. warunków technicznych.

Odnosząc się z kolei do żądania Skarżącego odnoście wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego organ podkreślił, iż w sprawie budynku mieszkalnego i w sprawie przybudówki od strony północnej wybudowanych na działce nr geod. [...], będących współwłasnością Skarżącego toczą się odrębne postępowania administracyjne. I tak decyzją z dnia 14 kwietnia 2022r. SIO.TA.7355.20.2013 nakazano wykonanie ściany ppoż. przy przybudówce od strony działki nr geod. [...], ze względu na usytuowanie budynku i przybudówki w sposób niezgodny z ww. przepisami.

Odpowiadając z kolei na zarzuty Skarżącego wyartykułowanych w piśmie z dnia 6 października 2022r PINB wyjaśnił, że: (-) otwór okienny na poddaszu budynku od strony wschodniej istniał od początku istnienia budynku i został jedynie powiększony na podstawie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006r., zatem nie zachodzi konieczność powoływania świadków w celu ustalenia, kiedy ten otwór powstał. Podobnie, jak otwór drzwiowy od strony północnej, który istniał już w 2003 roku; (-) na mapie z 2006 roku dołączonej do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania znak AB.7354-9/06 widoczne są linie graniczne pomiędzy działką nr geod. [...], a działkami nr geod. [...] i [...], zatem jeżeli według Skarżącego, mapa ta nosi "ślady fałszerstwa" to okoliczność ta powinna być zgłoszona do organów ścigania; (-) zmierzono odległość budynku handlowo-usługowego do drewnianej przybudówki do budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr geod. [...] w najbliższym punkcie; (-) Inwestor posiada zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia 17 listopada 2006r. i zgłoszenie wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku z dnia 13 kwietnia 2006r., a roboty wykonane w budynku nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej; (-) pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr geod. [...] nie dotyczy przedmiotowego budynku i nie wnosi niczego w niniejszej sprawie; (-) nie jest możliwe określenie, w którym roku dokonano cięcia bali drewnianych w celu wykonania otworu drzwiowego po wizualnej ocenie ściany, tym bardziej że elementy konstrukcyjne są zabudowane; (-) nie stwierdzono samowolnego wykonania otworu drzwiowego w ścianie od strony północnej; (-) oświadczenie R. L. z dnia 19 września 2022r. jest wiarygodne i wraz z innymi dowodami potwierdza istnienie otworu drzwiowego w ścianie północnej budynku; (-) roboty budowlane polegające na wyburzeniu podłóg i ścian wewnętrznych, wykonaniu posadzek, nowych ścian działowych, wykonaniu schodów wewnętrznych nie wymagają dokonania zgłoszenia czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor posiada bowiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania całego budynku mieszkalnego na handlowo- usługowy w tym również poddasza. W kontekście dokonanych zgłoszeń PINB wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do zgłaszania sprzeciwu wobec wykonania ww. robót budowlanych, albowiem organem przyjmującym i rozpatrującym zgłoszenia jest Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Sokółce.

Reasumując organ stwierdził, że otwór okienny od strony wschodniej i otwór drzwiowy od strony północnej istniały legalnie od początku powstania budynku. Zmiany sposobu użytkowania budynku, powiększenia otworów zewnętrznych i wymiany pokrycia dachowego dokonano legalnie na podstawie skutecznie przyjętych zgłoszeń. Usytuowanie ściany wschodniej z otworem okiennym i ściany północnej z otworem drzwiowym nie narusza obowiązujących warunków technicznych, stąd też prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący zarzucając jej m.in. naruszenie art. 104 §2 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości istoty sprawy i ograniczenie wydanego rozstrzygnięcia jedynie co do części zgłaszanych nieprawidłowości podczas gdy w kontrolowanym budynku zostały wykonane roboty budowlane nie objęte zgłoszeniem z 13 kwietnia 2006r. prowadzące do zdemontowania i zamontowania nowych elementów konstrukcyjnych i użytkowych co uczyniono w celu zmiany sposobu użytkowania budynku, a co stanowiło przebudowę i wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez czynienie ustaleń faktycznych w sprawie w sposób dowolny z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu budowy podczas gdy prawidłowa ocena materiału nakazywała zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę, a wobec jego braku – ustalenie w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

PWINB nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia 28 kwietnia 2023r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ dołączył do akt sprawy operat szacunkowy z lutego 2004r. sporządzony na potrzeby sprawy sądowej o sygn. akt I Ns 7/04 o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Sokółce przy ul. [...] i oznaczonej nr geod. [...], sporządzony przez biegłego sądowego mgr inż. J. Ł. z zakresu kosztorysowania i wyceny nieruchomości.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia PWINB, podzielając w całości dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne oraz kwalifikację prawną uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana prawidłowo, albowiem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych w budynku, a tym bardziej wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, skoro przeprowadzone postępowanie bezsprzecznie wykazało, ze wszystkie roboty budowlane w kontrolowanym budynku zostały wykonane na podstawie skutecznych zgłoszeń. Jak dalej podkreślił organ, przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone na wniosek ale z urzędu, a organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego i dokonaniu ustaleń stwierdził brak naruszenia prawa i brak podstaw dla dalszego działania. W tych okolicznościach za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 104 §2 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości istoty sprawy o ograniczenie wydanego rozstrzygnięcia jedynie do części zgłaszanych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego uznania, że wszystkie prace prowadzone w budynku wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 13 kwietnia 2006r., podczas gdy nie obejmowało ono wyburzenia pieców, kominów, zmian podłóg wyburzenia ścian działowych, nowego podziału wewnątrz budynku, wykonania schodów, wykonania wzmocnienia stropu i wykonanie podłóg, ścian oraz instalacji elektrycznej i sanitarnej na poddaszu (powiększenia pow. użytkowej budynku z 78,82 m2 na 142,20 m2), PWINB wyjaśnił, że do skutecznego zgłoszenia z dnia 17 listopada 2006r. dokonanego w organie architektoniczno-budowlanym dot. zmiany sposobu użytkowania budynku wybudowanego na działce nr geod. [...] z funkcji mieszkalnej na funkcję handlowo-usługową załączona została inwentaryzacja stanu istniejącego i projekt zamiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. I tak z opisu technicznego inwentaryzacji wynika, że powierzchnia zabudowy istniejącego przedmiotowego budynku wynosi 91,42 m2 jego pow. użytkowa 142,20 m2, a kubatura 355,50 m3. Tymczasem z ustaleń organu powiatowego nie wynika aby te dane techniczne uległy powiększeniu, a Skarżący nie przedłożył żadnego kontrdowodu na poparcie swoich zarzutów. Odnosząc się zaś argumentacji, że wykonanie w 2006 roku robót budowlanych w budynku (kwalifikowanych wg art. 30 ust. 1 pkt 21 ustawy Prawo budowlane jako przebudowa) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a nie mogły być one wykonane wyłącznie na w/w zgłoszenie organ wyjaśnił, że roboty w budynku zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 17 listopada 2006r. dokonanym w organie architektoniczno-budowlanym, a organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie stwierdził w tym zakresie żadnych naruszeń prawa.

W kwestii z kolei błędnego uznania, że otwór drzwiowy od strony północnej istniał od 2003 roku w tym samym miejscu co obecnie, podczas gdy zdaniem Skarżącego istnienie w jego obecnym miejscu wymagało, podobnie jak i powiększenie otworów okiennych w budynku, uzyskania pozwolenia na budowę, PWINB wyjaśnił, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym otwór istniał od początku powstania budynku. Z operatu szacunkowego z lutego 2004 roku wynika, że budynek mieszkalny był podzielony na dwa lokale mieszkalne. Jeden od strony wschodniej, posiadający przedpokój od ulicy, drugi od zachodniej, posiadający przedpokój od podwórza. Świadczy to o istnieniu wejścia od strony ulicy [...] (od północy) oraz o wejściu od podwórza (od południa). Obecnie budynek posiada trzy wejścia. Trzecie od strony wschodniej wykonano na podstawie zgłoszenia z 13 kwietnia 2006r. Otwór ten został zabudowany i osłonięty szalówką drewnianą podczas wykonywania robót budowlanych zgłoszonych w kwietniu 2006 roku. Tym samym otwór ten nie został wykazany w inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia z listopada 2006 roku. W roku 2022 Inwestor dokonał odsłonięcia istniejącego otworu drzwiowego w ścianie północnej i ponownie zamontował w nim drzwi, co nie naruszyło, jak prawidłowo ustalił organ I instancji, konstrukcji budynku, albowiem otwór ten istniał w roku 2003. Dodatkowo organ wskazał, że na podstawie w/w skutecznego zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006r. Inwestor powiększył otwory okienne i dokonał wymiany okien.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji gdy wykonane roboty były przebudową, a zgodnie z obowiązującymi w roku 2006 przepisami do wykonania tychże robót konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, PWINB uznał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach kontrolowanej sprawy przepis ten nie miał zastosowania. W zakresie natomiast braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym braku dołączenia do akt operatu szacunkowego nieruchomości nr [...], organ II instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny, a organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan zgodności z prawem budynku. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego dołączono do akt kopię operatu szacunkowego z lutego 2004r. sporządzonego przez biegłego sądowego mgr inż. J. Ł. z zakresu kosztorysowania i wyceny nieruchomości w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Sokółce przy ul. [...] i oznaczonej nr geod. [...], ale opracowanie to nie zawiera rysunków: przekrojów ani elewacji budynku i nie wnosi nowych ustaleń w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się natomiast do złożonych w toku postępowania oświadczeń T. O. i W. L., organ stwierdził, że nie wnoszą one nowych okoliczności do niniejszej sprawy, albowiem dotyczą one stanu technicznego budynku przed wykonaniem robót budowlanych (wykonaniem schodów wewnętrznych, robót na poddaszu, drzwi wejściowych do budynku, istnienia i późniejszego powiększenia okien, zmiany sposobu użytkowania) w oparciu o skuteczne zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006r. i 17 listopada 2006r. dokonane w organie administracji architektoniczno - budowlanej.

Skargę od tej decyzji do tut. sądu administracyjnego wniósł M. W. i zarzucił jej naruszenie:

1) przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z normami prawa procesowego oraz obowiązującymi regułami oceny, a w szczególności poprzez wadliwe uznanie, że:

a) wszystkie roboty w budynku handlowo - usługowym przy ul. [...] zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z dnia 17 listopada 2006 r. podczas, gdy zgłoszenie nie obejmowało prac polegających na: wyburzenie pieców, i kominów, zmiany podłóg, wyburzenia ścian działowych i wprowadzenie nowego podziału wewnątrz budynku, wykonania schodów, wzmocnieni stropu i wykonanie podłogi poddasza, przesunięcia drzwi wejściowych od strony północnej, wykonania nowych instalacji elektrycznych i sanitarnych, etc.;

b) wystarczającym do wykonania robót budowlanych w budynku będącym własnością firmy D. sp. j. było dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2006 r., w sytuacji gdy faktyczny zakres prac wykonanych w obiekcie znacznie wykraczał poza ramy dokonanego zgłoszenia (całkowita zmiana układu pomieszczeń, zagospodarowanie poddasza oraz znaczne zwiększenie powierzchni użytkowej), co świadczy o dokonaniu przebudowy, a zatem istniała konieczność uzyskania pozwolenia na budowę i spełnienia wszelkich wymogów z tym związanych;

c) otwór drzwiowy od strony północnej istniał w roku 2003 przy jednoczesnym braku stwierdzenia czy ów otwór drzwiowy faktycznie istniał w tym samym miejscu co obecnie, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się oświadczenia osób twierdzących, że drzwi obecnie znajdują się w zupełnie innym miejscu niż pierwotnie, a co uzasadniało przesłuchanie tychże osób w charakterze świadków;

d) w kartach sprawy nie ma dowodu pokazującego, iż na przestrzeni lat nastąpiła zmiana danych technicznych obiektu podczas, gdy w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy z 2004 r. wykonany na potrzeby sprawy Sądu Rejonowego w Sokółce (sygn. akt: I Ns 7/04) z którego wprost wynika, że powierzchnia użytkowa obiektu wynosi 78,82 m2 (obecnie 91,42 m2), pierwotnie na parterze był inny rozkład pomieszczeń (w tej chwili jest inny), schody były drabiniaste (w tej chwili są inne schody) instalacja elektryczna była jednofazowa, budynek ogrzewany był piecami kaflowymi (w chwili obecnej pieców nie ma, sposób ogrzewania zmienił się), ilość kondygnacji jedna (w chwili obecnej są dwie);

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1 i art. 71 ust. 6 pkt 1) Prawa budowlanego w brzmieniu z dnia 27 października 2006 r. (brzmienie do dnia 19 czerwca 2007r.) poprzez ich nie zastosowanie i błędne przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wystarczające było jedynie dokonanie zgłoszenia zmiany sposób użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy w takim przypadku zmiana sposobu użytkowania powinna nastąpić w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył argumentację uzasadniającą ww. zarzuty, podkreślając, że zakres zgłoszonych w dniu 13 kwietnia 2006r. - prac budowlanych nie obejmował przeprowadzenia żadnych robót wewnątrz budynku. Tymczasem Inwestor wewnątrz budynku wykonał szereg robót polegających na: wyburzeniu ścian działowych i wprowadzeniu nowego podziału wewnątrz budynku, wykonaniu schodów, wzmocnieniu stropu i wykonaniu podłogi poddasza, wyburzeniu pieców i kominów oraz zmianie sposobu ogrzewania budynku, zmiany podłóg, zmiany konstrukcji ścian, wykonania nowych instalacji elektrycznych i sanitarnych, co doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Zdaniem Skarżącego wykonane przez Inwestora prace wpisują się w definicje przebudowy określonej w art. 3 ust 7a Prawa budowlanego - brzmienie tego przepisu od 2006 roku nie zmieniło się - albowiem zmianie uległo szereg parametrów użytkowych i technicznych budynku. W efekcie powyższego Skarżący uznał, że organy obu instancji dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny i nielogiczny.

PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cytowanej ustawy.

Przedstawiona wyżej regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu z żadnym z takich naruszeń nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem wbrew zarzutom skargi – nie było podstaw ażeby zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 28 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 17 października 2022r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w Sokółce na działce nr geod. [...], stanowiącej własność D. Sp. jawna M. i A. D.

Podstawę prawną decyzji PINB stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Na konkretną sprawę administracyjną składa się określony stan faktyczny oraz stan prawny, które w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Brak któregoś z tych elementów, a więc stanu faktycznego, do którego można zastosować normę prawa materialnego, bądź też normy prawa materialnego, pod którą można "podciągnąć" dany stan faktyczny oznacza nieistnienie sprawy administracyjnej, a to z kolei, jeśli postępowanie administracyjne zawisło, jego bezprzedmiotowość skutkującą koniecznością umorzenia postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga natomiast o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2023r., sygn. akt II SA/Wr 347/22, CBOSA).

Istota procedowanej aktualnie sprawy dotyczy zatem tego, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie umorzyły postępowanie prowadzone w przedmiocie legalności budynku przy ul. [...] w Sokółce na działce nr geod. [...], uznając je za bezprzedmiotowe. Zdaniem Skarżącego, co wynika z wniosku inicjującego postępowanie administracyjne z dnia 6 lipca 2022 r. oraz treści skargi, zarówno otwór okienny we wschodniej ścianie, otwór drzwiowy w ścianie północnej kontrolowanego budynku, jak też prace wewnątrz tego budynku (polegające m.in. wyburzeniu pieców i kominów, zmianie podłóg, wyburzeniu ścian działowych i wprowadzeniu nowego podziału wewnątrz budynku) powstały w wyniku samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, a istniejąca odległość pomiędzy kontrolowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalny na działce o nr [...], narusza przepisy rozporządzania MI, co z kolei uzasadnia konieczność wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły z kolei, że skoro otwór okienny od strony wschodniej i otwór drzwiowy od strony północnej istniały legalnie od początku powstania budynku, a roboty budowlane polegające na powiększeniu otworów okiennych, montażu nowych okien w ścianach szczytowych poddasza tego budynku od strony wschodniej jak i zachodniej oraz wstawieniu drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej w budynku w miejsce obecnego okna, jak też prace wewnętrzne zostały wykonane przez Inwestora w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym - zgłoszenia, a istniejąca odległość pomiędzy kontrolowanym budynkiem, a budynkiem zlokalizowanym na działce o nr [...], nie narusza regulacji §12 rozporządzania MI, to nie można domniemywać, że zostały one wykonane samowolnie.

Konfrontując powyższe z materiałem dowodowym sprawy, skład orzekający doszedł do przekonania, że stanowisko organów nadzoru budowlanego zaprezentowane w zaskarżonych rozstrzygnięciach jest prawidłowe.

Z akt sprawy wynika bowiem, że kontrolowany budynek handlowo-usługowy, pierwotnie użytkowany jako mieszkalny jednorodzinny, zlokalizowany jest na działce o nr [...], przy ul. [...] w Sokółce. W ścianie szczytowej na poddaszu budynku znajduje się otwór okienny o wymiarach 1,20 x 1,20 m, a ściana ta zlokalizowana jest w odległości 7,75 m od ściany drewnianej przybudówki dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...]. W ścianie od strony północnej w odległości 2,80 m od narożnika budynku znajduje się otwór drzwiowy o wymiarach 2,10 x 1,0 m oraz dwa otwory okienne o wymiarach 0,90 x 1,20 m, a ściana ta zlokalizowana jest po granicy z działką nr geod. [...], która jest działką drogową – ulica [...].

Analizując materiał dowodowy nie ulega też wątpliwości, że Inwestor w 2006 roku dokonał dwóch zgłoszeń, co do których organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. I tak w dniu 13 kwietnia 2006r. Spółka złożyła zgłoszenie o zamiarze wykonania w budynku przy ul. [...] w Sokółce: 1) powiększenia otworów okiennych i montaż nowych okien w ścianach szczytowych poddasza tego budynku od strony wschodniej jak i zachodniej (wielkość okien 2000 x 1200 mm) oraz wstawienia drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej w budynku w miejsce obecnego okna, 2) pokrycia dachu blachodachówką z ewentualnym usunięciem istniejącego pokrycia z eternitu, 3) zmiany elewacji z winylowej na drewnianą z zakreślonym terminem rozpoczęcia prac od dnia 15 maja 2006r. (k. 84 akt organu I instancji). Do przedmiotowego zgłoszenia załączone zostało zdjęcie elewacji zachodniej budynku oraz pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 kwietnia 2006r. (znak: ZN40300-148/JB/06) zezwalające Spółce D. Sp. j. M i A. D. na prowadzenie w budynku przy ul. [...] w Sokółce robót budowlanych polegających na: (-) powiększeniu otworów okiennych i montaż nowych okien w ścianach szczytowych poddasza budynku, zarówno od strony wschodniej jak i zachodniej przy wielkości okien 2000 x 1200 mm, wstawieniu drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej budynku w miejsce obecnego okna wg rysunku złączonego do wniosku i znajdującego się w aktach sprawy; (-) wymianie pokrycia dachu na blachę imitującą dachówkę w kolorze ciemnego brązu, (-) zmianie elewacji winylowej na drewnianą w kolorze brązowym (k. 83 akt I instancji). W dniu 17 listopada 2006r. Inwestor złożył w Starostwie Powiatowym w Sokółce kolejne zgłoszenie o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej (cukiernia - lodziarnia) na działce nr [...], ze wskazanym terminem od dnia 18 grudnia 2006r. (k. 77 akt I instancji). Do przedmiotowego zgłoszenia załączona została: (-) inwentaryzacja stanu istniejącego i projekt zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej: cukiernia - lodziarnia na działce nr geod. [...] ul. [...] w Sokółce; (-) ekspertyza stanu technicznego przedmiotowego budynku; (-) zaświadczenie z dnia 21 czerwca 2006r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego polanu zagospodarowania przestrzennego (k.67, 72-77 akt administracyjnych).

W kontekście złożonych zgłoszeń rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego, że roboty budowlane prowadzone przez Spółkę w obrębie otworu okiennego we wschodniej ścianie, jak i otworu drzwiowego w północnej ścianie stanowiły konsekwencję ww. zgłoszeń do organu administracji architektoniczno – budowlanej i jednoczesnego braku sprzeciwu organu wobec zamiarów Spółki. Prawidłowość przyjętego wniosku co do braku w zakresie powyższych robót, zgłaszanej przez Skarżącego "samowoli budowlanej", potwierdza dodatkowo dołączony (w całości) na etapie postępowania odwoławczego - operat szacunkowy z lutego 2004 roku, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. na potrzeby wyceny nieruchomości zabudowanej, kontrolowanym aktualnie budynkiem, z którego wprost wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny był podzielony na dwa lokale mieszkalne. Jeden od strony wschodniej, posiadający przedpokój od ulicy, drugi od zachodniej, posiadający przedpokój od podwórza. Bezsprzecznie świadczy to o istnieniu już wówczas wejścia od strony ulicy [...] (od północy) oraz wejścia od podwórza (od południa). Obecnie budynek posiada wprawdzie trzy wejścia, ale to trzecie od strony wschodniej, jak wynika z akt sprawy, zostało wykonane na podstawie zgłoszenia z 13 kwietnia 2006r. Odnosząc się zaś do kwestionowanego otworu drzwiowego od strony północnej, należy dodatkowo zauważyć, że jego istnienie już w 2003 roku, tj. przed kupnem nieruchomości przez Spółkę potwierdzają nie tylko oświadczenia współwłaścicieli (k. 27 i 28 akt administracyjnych), ale też oświadczenie wieloletniego pracownika Poczty Polskiej pracującego w charakterze listonosza doręczającego korespondencję do kontrolowanego budynku, z którego wprost wynika, że główne wejście do budynku znajdowało się od strony ulicy [...] (k. 86). Sporny otwór został wprawdzie zabudowany i osłonięty szalówką drewnianą podczas wykonywania robót budowlanych zgłoszonych w kwietniu 2006 roku, stąd też nie został wykazany w inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia Inwestora z 17 listopada 2006 r. Jednakże, jak prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego, skoro jego odsłonięcie w 2022 roku i zamontowanie w tym miejscu ponownie drzwi w żaden sposób nie naruszyło konstrukcji budynku, to brak jest aktualnie uzasadnionych podstaw do uznania powyższych prac za samowolę budowlaną, a w konsekwencji nakazywania usunięcia rzeczonego otworu drzwiowego, czego konsekwentnie domaga się Skarżący.

Wprawdzie stanowisko Skarżącego, jak wynika z całokształtu akt postępowania, uległo modyfikacji, albowiem pierwotnie zakwestionowane zostało samo "istnienie" kontrolowanego otworu drzwiowego w ścianie północnej, a na etapie odwołania – jego konkretne "umiejscowienie", tym niemniej zgromadzony w toku prowadzonego postepowania materiał dowodowy, nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że Inwestor dokonał samowolnego "przesunięcia" tego otworu drzwiowego. Przedstawione zaś w toku postępowania oświadczenia T. O. i W. L. dotyczą stanu technicznego budynku przed wykonaniem robót budowlanych (wykonaniem schodów wewnętrznych, robót na poddaszu, drzwi wejściowych do budynku, istnienia i późniejszego powiększenia okien, zmiany sposobu użytkowania) w oparciu o skuteczne ww. zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006r. i 17 listopada 2006r. dokonane w organie administracji architektoniczno - budowlanej.

Dokonując z kolei oceny legalności otworu okiennego na poddaszu budynku od strony wschodniej podzielić należy ustalenia organów oparte na zgromadzonych i przedstawionych już wyżej materiałach dowodowych, z których wynika, że otwór ten istniał już w momencie nabycia przedmiotowego budynku przez Spółkę i został jedynie powiększony (wraz z wymianą okna) na podstawie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006r. Zgłoszenie to, należy przypomnieć, dotyczyło powiększenia otworów okiennych i montażu nowych okien w ścianach szczytowych poddasza budynku, montażu drzwi w miejscu okna od strony zachodniej, wymiany pokrycia dachowego, zmiany elewacji budynku. Do zgłoszenia dołączono pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku znak ZN-40300-148/JB/06 z dnia 12.04.2006 i zdjęcie elewacji zachodniej budynku, na której widoczny jest pierwotny wymiar okna na poddaszu (k. 82 akt administracyjnych). Uzasadnione było zatem przyjęcie przez organ I instancji, że okno od strony wschodniej miało prawdopodobnie ten sam wymiar i istniało od początku istnienia budynku. Tym bardziej, że Inwestor posiada też zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia 17 listopada 2006r. budynku mieszkalnego na budynek usługowo – handlowy, do którego dołączona została inwentaryzacja techniczna. W dokumencie tym naniesiono zaś jako istniejący otwór okienny od strony wschodniej.

W kontekście przedstawionych okoliczności, w szczególności dokonanych przez Inwestora w skutecznych - zgłoszeń, trudno podzielić zarzuty Skarżącego, jakoby opisane powyżej roboty budowlane prowadzone przez Inwestora w obrębie otworu okiennego we wschodniej ścianie, jak i otworu drzwiowego w ścianie północnej stanowiły samowolę budowlaną. Zauważyć w tym miejscu należy, iż dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja wykonana na podstawie zgłoszenia nie narusza przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma tylko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem, nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 734/10, z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 333/16, z dnia 13 lutego 2018, sygn. akt II OSK 2063/17, dostępne w CBOSA). Natomiast nie oznacza to jeszcze niedopuszczalności bądź bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania zmierzającego do sprawdzenia, czy dana inwestycja zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia nie narusza w istotny sposób przepisów.

Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, po wszczęciu postępowania i ustaleniu, że kontrolowane roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznych zgłoszeń, miały zatem obowiązek zbadać, czy zakwestionowane przez Skarżącego roboty budowlane wykonane w 2006 roku w budynku handlowo – usługowym, nie naruszają obowiązujących przepisów i czy nie jest konieczne nałożenie na Inwestora określonych obowiązków, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie badanie organy nadzoru budowlanego bez wątpienia przeprowadziły, zbadano przede wszystkim, czy obiekt nie narusza przepisów rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu od granic nieruchomości, czego przede wszystkim domagał się Skarżący wyrażając, jak wynika z wniosku inicjującego prowadzonego postepowanie, obawy o bezpieczeństwo pożarowe stanowiącego jego współwłasność drewnianego budynku wraz z przybudówkami, położonego na działce o nr geod. [...]. Organy zasadnie przeanalizowały w tym zakresie regulacje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując na wymaganą odległość - 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (ust. 1). Trafnie też powołano zapis § 12 ust. 10 ww. warunków podkreślając, że zachowanie odległości, o których mowa w 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Przenosząc powyższe regulacje na płaszczyznę prowadzonej sprawy organy doszły też do prawidłowych wniosków, wskazując, że skoro ściana od strony północnej, w której usytuowany jest otwór drzwiowy zlokalizowana jest po granicy z działką nr geod. [...], która jest działką drogową, to jej usytuowanie jest zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Odnośnie zaś ściany szczytowej od strony wschodniej, w której usytuowany jest otwór okienny organy ustaliły, że znajduje się ona w odległości 7,75 m od ściany drewnianej przybudówki dobudowanej do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...], a po zmierzeniu na mapie odległość ściany wschodniej przedmiotowego budynku od działki nr geod. [...] wynosi 7,15 m. Takie usytuowanie zdecydowanie nie narusza ww. warunków technicznych, a tym nie było podstaw do nakazania budowy ściany ppoż. przy budynku handlowo-usługowym, czego również domagał się Skarżący. Dodatkowo należy wyjaśnić, że jedną z przyczyn prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w niniejszej sprawie (dotyczącej legalności budynku handlowo-usługowego na działce o nr geod. [...]) jak i innych postępowań z udziałem Skarżącego i Inwestorów (m.in. sprawa o sygn. akt II SA/Bk 685/22 oraz sprawa o sygn. akt II SA/Bk 565/23) jest konflikt sąsiedzki oraz obawy Skarżącego o bezpieczeństwo pożarowe stanowiącego jego współwłasność drewnianego budynku wraz z przybudówkami, położonego na działce o nr geod. [...]. Poza sporem jest jednak to, że oba budynki są położone względem siebie w zbliżeniu nie przekraczającym 4 m. Dlatego też, oceniając kwestie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego względem budynku stanowiącego współwłasność skarżącego należy mieć na uwadze nie tylko treść zaskarżonej decyzji, ale również to, że PINB decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości o nr geod. [...] wykonanie przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki o nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na własnym fundamencie betonowym – ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych o grubości 25 cm, do wysokości 30 cm ponad pokrycie dachowe przybudówki na łącznej długości 2,38 m. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją PWINB z 11 lipca 2022 r., zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 685/22, skargi, zarówno Skarżącego jak i inwestora (współwłaściciela działki o nr geod. [...]) oddalił.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1 i art. 71 ust. 6 pkt 1) ustawy Prawu budowlane (w wersji obowiązującej: tj. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) poprzez ich nie zastosowanie, należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, ze zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych w budynku (w chwili ich wykonywania w 2006r.) nie zmienił parametrów użytkowych, technicznych ani charakterystycznych parametrów budynku, które mogłyby kwalifikować zakres wykonanych w nim robót jako przebudowę (art. 3 pkt 7a). Przepis art. 3 pkt 7a P.b. stanowił, że jako przebudowę należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, miedzy innymi kubatur, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości czy liczby kondygnacji. Należy jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się zaś uwagę, że skoro wprowadzając ww. definicję ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć pod tym pojęciem, to wyjaśnienie tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane zatem takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Zmieniając zaś jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia się rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 495/09, WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 lipca 2021r., II SA/Wr 75/21, oba dostępne w CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych i odnosząc je do kontrolowanej sprawy podzielić należy wnioski PWINB, że zrealizowane przez Inwestora, na podstawie zgłoszenia z 17 listopada 2006r. zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję handlowo – usługową, roboty montażowe dostosowujące go do nowej funkcji, nie stanowiły przebudowy w rozumieniu komentowanego wyżej art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlanego. Rację ma wprawdzie Skarżący zauważając, że z dokumentu zgłoszenia nie wynika, jakie roboty budowlane zostaną przeprowadzone, tym niemniej nawet przyjmując, że w wyniku tychże prac przystosowawczych wnętrze budynku do nowej funkcji doszło m.in. do zmiany podłóg, wyburzenia pieca, wyburzenia ścianek działowych i wprowadzenia nowego podziału pomieszczeń, to zakres tych prac w żadnej mierze nie zmienił rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, co uzasadniałoby konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Analogicznie co kwalifikacji ścian działowych wypowiedział się NSA w wyroku 25 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 627/12), przyjmując, że roboty budowlane w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Jako przebudowy nie można zakwalifikować przesunięcia ścianki działowej.

Ponadto w kontekście oczekiwań Skarżącego do to rezultatu prowadzonego postepowania należy zwrócić uwagę, że na tym etapie prowadzonego postępowania, trudno wymagać od organów nadzoru budowlanego ażeby po niemalże 18 lat od dokonanych skutecznych – zgłoszeń, oceniały odmiennie niż organ administracji architektoniczno- budowlanej w 2006 roku, czy zgłoszone przez Inwestora prace wymagały pozwolenia na budowę, czy nie. Skoro zaś właściwy do przyjęcia zgłoszenia - organ uznał, że takiego wymogu nie ma, o czym świadczy brak zgłoszenia sprzeciwu, to próba kwalifikacji zgłoszonych robót jako samowoli budowlanej wobec braku pozwolenia na budowę, jest na tym etapie postępowania bezskuteczna. Tym bardziej, że z dołączonych do ww. zgłoszeń dokumentów wynika, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego oraz nie ingerowały w jego elementy konstrukcyjne. W konsekwencji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miał zastosowania przywoływany przez Skarżącego przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Konkludując, zdaniem sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla wyjaśniania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Organy dokonały prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału nie przekraczając zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że aby ocenę dowodów można było uznać za swobodną (a nie dowolną, arbitralną), powinna być ona po pierwsze wszechstronna, a więc uwzględniająca wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Po drugie, ocena ta musi być zgodna z regułami logicznego rozumowania. Po trzecie, wnioski wyciągnięte z powyższej oceny dowodów powinny być zgodne z doświadczeniem życiowym, co także zostało spełnione. Gwarancją realizacji zasady swobodnej oceny dowodów jest ustawowy wymóg, aby decyzja zawierała m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 k.p.a.). Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek omówienia, które dowody i z jakich przyczyn uznane zostały przez organ uznane za wiarygodne i wzięte za podstawę ustaleń faktycznych, a którym dowodom i z jakich powodów odmówił on mocy dowodowej. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy z tego obowiązku się wywiązały. Wbrew zarzutom skargi nie zostały zatem naruszone przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skoro Inwestor zrealizował opisane powyżej roboty budowlane na podstawie skutecznych zgłoszeń, a wykonane w 2006 roku roboty w budynku handlowo – usługowym, nie naruszają przepisów planistycznych ani innych przepisów prawa materialnego z zakresu Prawa budowlanego, tym samym nie było podstaw do kierowania do Inwestora jakiegokolwiek nakazu czy nakładania na niego jakiegokolwiek obowiązku. W takich okolicznościach organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Co prawda w ocenie sądu, po przeprowadzeniu postępowania co do zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, w tym przepisami rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, organ powinien rozważyć wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Tym niemniej, wydanie w zaistniałym stanie faktycznym decyzji o umorzeniu postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy albowiem brak materialnoprawnych podstaw do rozstrzygania w przedmiocie uprawnień i obowiązków stron może być też uznany za równoznaczny z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i prowadzić do jego umorzenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.