Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje on w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Miastu Ł. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. Powyższe pozwolenie zostało następnie przeniesione na rzecz Zakładu G. Spółkę z o.o. w Ł. (decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]). Nowy inwestor złożył w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych określonych ostatecznie we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. jako "przebudowa drogi manewrowej i placu postojowego w ramach inwestycji: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy MPGKiM na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł.". Do wniosku dołączył umowę najmu z aneksem jako wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. z powołaniem się na przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi G. Spółce z o.o. w Ł. pozwolenia na "przebudowę drogi manewrowej i placu postojowego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. w ramach inwestycji: "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych na terenie bazy MPGKiM". Wyjaśnił w uzasadnieniu, że sporna przebudowa nie wymaga przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej. Także nie jest zaliczana do przedsiębiorstw mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stąd nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Ś. domagając się jej uchylenia. Zarzucił brak wyjaśnienia czy inwestor legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że sporna działka nr [...] poprzednio nosiła nr [...], stanowiła m.in. jego współwłasność i w dniu [...] września 1982 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę Wojewódzkiego Zakładu Usług Wodnych w Ł., przy czym cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził (po rozpoznaniu wniosku odwołującego), że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 10 września 1982 r. została wydana z naruszeniem prawa. Dlatego, w ocenie strony, obecnie inwestor nie wykazał się prawem do nieruchomości czego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił. Udzielając pozwolenia na sporne roboty budowlane naruszono prawa odwołującego się i przepisy Konstytucji RP.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podkreślił, że działki nr [...] zostały wywłaszczone prawomocnymi decyzjami i brak jest wiedzy, by stwierdzono nieważność tychże decyzji. Brak jest dowodu, by do odwołującego się należało prawo własności spornej działki. Wojewoda ocenił postępowanie pierwszoinstancyjne jako przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem procedury administracyjnej i spełnieniem obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego M. Ś. skarżąc ww. decyzję Wojewody postawił te same zarzuty, które wcześniej sformułował w odwołaniu. Kwestionował wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej w naruszeniem prawa i zawisłego postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. Zdaniem skarżącego, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, dlatego wydanie zaskarżonej decyzji narusza jego prawa właścicielskie których potwierdzeniem ma być postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ budowlany nie mógł rozpoznać wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez Zakład G. Spółkę z o.o. w Ł., gdyż narusza to prawa właścicielskie skarżącego. Inwestor zaś w zaistniałym stanie faktycznym nie wykazał swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wnosił o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oraz o dołączenie akt tamtego postępowania. Obydwa wnioski zostały oddalone.

Organ w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie naruszają prawa.

Organ administracji architektoniczno – budowlanej rozpoznając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ma obowiązek zbadania przesłanek zawartych w art. 32 ust. 1 – 4 oraz sprawdzenia okoliczności zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej: p.b. Między innymi powinien ocenić ewentualną wymagalność przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii oraz warunków zabudowy, ważność pozwoleń oraz spełnienie przez inwestora obowiązku złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia przewidzianego w treści art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z mocy art. 35 ust. 1 p.b. ma obowiązek oceny przedłożonego projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami tego przepisu. Jak stanowi art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej.

Organy obydwu instancji dokonały analizy wymaganych okoliczności i faktów niezbędnych do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nadto organ drugiej instancji w sposób należyty ustosunkował się do zarzutów odwołania.

W odwołaniu skarżący zakwestionował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyprowadzając swoje uprawnienia właścicielskie z nieprawomocnej decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej.

Stosownie do wymogu art. 32 ust. 4 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca zliberalizował obowiązki inwestora, bowiem obowiązek złożenia takiego oświadczenia zastąpił istniejący uprzednio wymóg złożenia stosownych dokumentów potwierdzających to prawo. W obecnym stanie prawnym zatem inwestor nie musi przedkładać dokumentów, np. aktu notarialnego, wypisu z księgi wieczystej itp., a składa oświadczenie mające (w sytuacji niezgodności z rzeczywistością) z mocy ustawy skutek w postaci odpowiedzialności karnej za fałszywą treść. Nie oznacza to jednak, że organ jest pozbawiony możliwości weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia. W sytuacji, kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem rzeczy, kiedy podmiot mający status strony postępowania kwestionuje oświadczenie – organ powinien złożone oświadczenie poddać ocenie i weryfikacji (vide wyroki w sprawach: II OSK 2316/16 z dnia 12 lipca 2017 r., II SA/Gd 278/17 z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/Ke 148/17 z dnia 25 maja 2017 r., II SA/Sz 170/17 z dnia 20 kwietnia 2017 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej podniesione w odwołaniu okoliczności nieaktualności prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały prawidłowo zweryfikowane.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Prawo dysponowania wynikające ze stosunku zobowiązaniowego podlega ocenie według norm prawa cywilnego. Podkreślenia wymaga, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. może wynikać z każdego stosunku zobowiązaniowego, pod warunkiem, że przewiduje on w swojej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

W sprawie niniejszej inwestor uczynił nawet więcej, niż przewiduje ustawa, bowiem przedłożył dokumenty dające mu prawo dysponowania sporną działką na cele budowlane. Stanowią je: umowa najmu z dnia [...] lipca 2015 r., umowa najmu z dnia 29 grudnia 2016 r. oraz aneks z dnia [...] grudnia 2016 r. do umowy najmu z dnia [...] lipca 2015 r. O ile z umowy najmu z dnia [...] lipca 2015 r. wynikało uprawnienie Zakładu G. Spółki z o.o. w Ł. do władania sporną działką nr [...] do realizacji zadań statutowych – prowadzenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, to § 2 ust. 1 umowy najmu z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowi: "Wynajmujący oddaje nieruchomość wraz z prawem dysponowania gruntem na cele budowlane, opisaną szczegółowo w § 1, a Najemca nieruchomość tę przyjmuje i zobowiązuje się do jej wykorzystywania w celu realizacji zadań statutowych tj. do prowadzenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, wynikających z aktu założycielskiego spółki z dnia [...].01.2015 r., oraz wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni na punkt poboru i magazyn odpadów niebezpiecznych wraz z zagospodarowaniem terenu". Podobną treść zawiera aneks nr 1 do umowy z dnia [...] lipca 2015 r. Bez wątpienia dokumenty te potwierdzają prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie podważył tego prawa – nie wykazał, by umowa została unieważniona czy zmieniona. Podnoszone przez niego okoliczności wydania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016 r. stwierdzającej niezgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej w żaden sposób nie rzutują na wymagane przez ustawodawcę spełnienie przez inwestora wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane określonego w art. 32 ust. 4 p.b. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] marca 2016 r. bezpośrednio nie wpływa na pozostawanie w obrocie prawnym umowy najmu zawierającej prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po wtóre, nie "odbiera" prawa własności Miastu Ł. nabytego na skutek decyzji wywłaszczeniowej ani nie przywraca prawa własności skarżącemu, jak on uważa. Pomijając fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 2016 r. nie była ostateczna z uwagi na zawisłe postępowanie odwoławcze, to z uwagi na jej charakter nawet decyzja ostateczna nie zmieniałaby stanu prawnego – pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu bowiem o stwierdzenie nieważności zainicjowanym przez skarżącego organ tej nieważności nie stwierdził, a orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1982 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w sytuacji, gdy mimo stwierdzenia wadliwości decyzji nie dochodzi do stwierdzenia jej nieważności (z powodu negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a.) a stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa – to wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywała, nadal pozostają w mocy skutki prawne przez nią wywołane, pozostaje bowiem w obrocie prawnym. Natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł dochodzić odszkodowania (vide komentarze do art. 158 K.p.a., P. Przybysza i M. Jaśkowskiej, System Informacji Prawnej Lex oraz wyroki w sprawach: II SA/Bk 72/16 z dnia 31 marca 2016 r., I SA/Wa 2915/14 z dnia 7 marca 2015 r., CBOSA). Zatem na skutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. stan prawny sprawy nie uległ zmianie. Dlatego sąd oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania odwołania od ww. decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2016 r. oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa w związku ze złożonym odwołaniem.

Reasumując, sąd podziela ocenę organów administracji architektoniczno –budowlanej w sprawie niniejszej, iż inwestor Zakład G. Spółka z o.o. w Ł. spełnił wymogi art. 32 ust. 1 – 4 p.b. oraz przedłożył prawidłowy projekt budowlany, zatem nie zachodziła podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie planowanych robót budowlanych.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłacanych kosztów pomocy prawnej ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi nastąpi na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego zgodnie z dyspozycją art. 258 § 1 i 2 p.p.s.a.