Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1310/06 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/ Sz 1310/ 06, oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. K. S. złożył w dniu 11 lipca 2006 r. wniosek o zmianę w trybie art.154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "K.p.a.") decyzji z dnia [...], nr [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku kempingowego letniskowego usługowego w P., przy ul. [...], na działce nr [...], w ten sposób, aby organ ustalił lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...].

2. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wójt Gminy R. odmówił uwzględnienia wniosku K. S.. Organ I. instancji stwierdził, że w decyzji o lokalizacji projektowanej inwestycji ustalono wyłącznie linię zabudowy od strony pasa drogowego, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałe odległości zabudowy. Wnioskowana przez stronę zmiana decyzji jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, nr 207, poz.2016 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "Prawo budowlane"). Rozstrzygnięcie w zakresie odległości zabudowy do sąsiednich działek należy bowiem do kompetencji organów budowlanych na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie uwzględniło odwołania K. S. i decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I. instancji. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717, powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia niniejszego wyroku jako "u.plan.zag.prz.") określają nieprzekraczalne granice ustaleń, jakie organ administracyjny może poczynić w decyzji o warunkach i zasadach zagospodarowania oraz zabudowy. Fundamentalne znaczenie ma art.61 u.plan.zag.prz. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz.1588, powoływanego w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.br.pl."). Przepisy tego rozporządzenia nakazują określenie w decyzji o warunkach zabudowy: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji i geometrii dachu. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust.1 rozp.br.pl.).

Decyzja o warunkach zabudowy określa możliwości inwestowania i wskazuje warunki, na jakich zamierzenie ma być realizowane. Na tym etapie organ I. instancji nie ma obowiązku badać, jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się m.in. przy projektowaniu i budowie budynków (§ 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm., powoływanego w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "rozp.war.tech.bud.").

Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ administracji budowlanej bada czy projekt budowlany odpowiada nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale także - przepisom powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest zatem dopuszczalne badanie tych samych kwestii zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ustawodawca rozdzielił te grupy kompetencji.

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie - K. S. domagał się uchylenia powyższej decyzji. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - warunki zabudowy powinna określić decyzja (art.59 u.plan.zag.prz.) i strona określiła we wniosku (w formie opisowej i graficznej) planowany sposób zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art.53 ust 3 u.plan.zag.prz.). Decyzja winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.54 pkt 2 u.plan.zag.prz.).

Dlatego nie istnieją przeszkody do zmiany decyzji organu I. instancji we wnioskowanym przez stronę zakresie. Obowiązkiem organu wydającego zaskarżoną decyzję było szczegółowe ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu, a w szczególności ustalenie czy dopuszczalna jest lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednia działką (art.54 pkt 2a u.plan.zag.prz.). Rozstrzygnięcie takie pozwoliłby organowi administracji budowlanej ocenić prawidłowość usytuowania w projekcie budowlanym ściany budynku i jej odległości od granicy działki z punktu widzenia § 12 ust.1 i 3 pkt 1 rozp.war.tech.bud. oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew twierdzeniu organu administracyjnego w dwóch postępowaniach nie byłyby badane te same kwestie, gdyż kompetencje organów prowadzących każde z tych postępowań są rozdzielone przez ustawę.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. skargę K. S. wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazywano konkretną lokalizację na działce poszczególnych elementów planowanej inwestycji objętej wnioskiem z jednoczesnym odniesieniem do nieruchomości sąsiednich. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji o warunkach zabudowy ustala się w szczególności: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) (§ 1 rozp.br.pl.).

Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma więc obowiązku badania, jaka odległość będzie dzieliła budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Kwestia ta jest natomiast przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym - jej szczegółową lokalizację (art.34 ust.3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozp.war.tech.bud.). Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/ 96; wyrok WSA z 31 maja 2005r., IV SA/ Wa 905/ 04 i wyrok WSA z 24 sierpnia 2005r., IV SA/ Wa 252/ 05).

6. W skardze kasacyjnej K. S. domaga się uchylenia przez NSA wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r. w całości i rozpoznania jego sprawy co do istoty, ewentualnie -przekazania sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

naruszenie prawa materialnego (art.52 ust.2 pkt b, art.53 ust.3, art.54 pkt 2 lit a, art.59 oraz art.61 u.plan.zag.prz., a także § 12 ust.1 i § 12 ust.3 pkt 1 rozp.war.tech.bud., jak również § 1 ust.1 oraz § 4 ust.1 rozp.br.pl.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także

naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, 8, 77, 80 i 140 K.p.a., art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. "), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym - przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art.52 ust.2 pkt 2b u.plan.zag.prz.). Stosownie do tych przepisów we wniosku określono planowany sposób zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej.

Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art.53 ust.3 u.plan.zag.prz.). Decyzja winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.54 pkt 2 lit a u.plan.zag.prz.). Dlatego organ rozpatrujący wniosek powinien był ustalić warunki i zasady zagospodarowania terenu (art.53 i art.54 u.plan.zag.prz.), w tym także - odnieść się do planowanej 1,5 metrowej odległości budynku od granicy z sąsiednia działką. Należało orzec, czy taka lokalizacja narusza ład przestrzenny i czy jest dopuszczalna (art.54 pkt 2a u.plan.zag.prz.). Pozwoliłoby to organowi administracji budowlanej zajęcie stanowiska w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc - zbadanie czy projekt budowlany odpowiada ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko Sądu I. instancji, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do badania odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (art.61 u.plan.zag.prz. oraz § 1 ust.1 oraz § 4 ust.1 rozp.br.pl.). Odmowa dokonania takich ustaleń - uniemożliwiła organowi administracji budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę sprawdzenie zgodności odległości ściany budynku od granicy działki projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz § 12 ust.1 i 3 pkt 1 rozp.war.tech.bud. W konsekwencji organ administracji budowlanej wydał decyzję niekorzystną dla skarżącego.

Sąd naruszył ponadto art.134 P.p.s.a., gdyż nie dokonał pełnej analizy dokumentacji i nie dostrzegł błędów S.K.O., tj. ograniczenia się wyłącznie do analizy argumentów przedstawionych przez organ I instancji i nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów. Tymczasem naruszeniem art.7 K.p.a. i art.77 w zw. z art.140 K.p.a. i art.80 K.p.a. jest odmowa organów administracji podjęcia decyzji w niniejszej sprawie. Organ, który wydał decyzję zaskarżoną do Sądu I instancji twierdzi, iż właściwym do rozpoznania sprawy są organy wydające pozwolenie na budowę, a te z kolei - odmawiają ustalenia w pozwoleniu na budowę usytuowania ściany budynku w odległości wskazanej przez stronę z powołaniem się na brak do tego podstawy w obowiązującym planie zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieprecyzyjny i nietrafny.

K. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, 8, 77, 80 i 140 K.p.a., art.134 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art.134 P.p.s.a. miało polegać na tym, że Sąd nie dokonał pełnej analizy dokumentacji, a w efekcie - nie dostrzegł, że SKO ograniczył się wyłącznie do analizy argumentów przedstawionych przez organ I instancji, a następnie dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Wbrew art.7 K.p.a. i art.77 w zw. z art.140 K.p.a. i art.80 K.p.a. organy administracji odmawiają podjęcia decyzji w sprawie niniejszej twierdząc, iż właściwym do rozpoznania sprawy są organy wydające pozwolenie na budowę, a te z kolei organy odmawiają ustalenia w pozwoleniu na budowę usytuowania ściany budynku w odległości wskazanej przez stronę z powołaniem się na brak do tego podstawy w obowiązującym planie zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy.

Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego jest nieprecyzyjne. "Kasator, powołując art.134 P.p.s.a. nie uwzględnił, że zawiera on dwa paragrafy i nie wskazuje, który z nich miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Dla profesjonalnego pełnomocnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej nie powinno ulegać wątpliwości, że należy określić właściwą jednostkę danego aktu normatywnego. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera różne unormowania, to należy wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm prawnych została zaskarżonym orzeczeniem naruszona, a więc wskazać nie tylko artykuł, ale także paragraf czy inną jednostkę redakcyjną, na które się on dzieli. Sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać skargi kasacyjnej ani też domniemywać, jakie były intencje jej autora oraz naruszenie, jakiego dokładnie przepisu zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji." (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., I OSK 532/07).

Po drugie, ten zarzut proceduralny nie uwzględnia w wystarczającym stopniu treści zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji skoncentrował się na sporze na temat prawa materialnego, nie kwestionując w żadnym miejscu twierdzenia skargi, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia odległości planowanego budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma obowiązku badać, jaka jest odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Interesująca skarżącego szczegółowa odległość budynku od granicy z działką sąsiednią jest przedmiotem odrębnego postępowania mającego za przedmiot pozwolenie na budowę. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dał wyraz przekonaniu, że żądane przez skarżącego ustalenia faktyczne są zbędne dla załatwienia sprawy warunków zabudowy.

Wobec takiej oceny zaskarżonej decyzji i wykładni prawa - nie można skutecznie zarzuć Sądowi I instancji naruszenie art.134 P.p.s.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych uważanych przez stronę za niezbędne. Sąd nie badał ustaleń faktycznych w tym zakresie, gdyż ocenił je jako bezprzedmiotowe, nie mieszczące się w granicach tego konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego, a te granice zostały zdeterminowane interpretacją prawa materialnego, zaakceptowaną przez Sąd. Oznacza to, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.134 P.p.s.a., skarga kasacyjna próbuje wykazać naruszenie przez Sąd prawa materialnego, ale takiego dowodu nie można skutecznie czynić powołując się na naruszenie procedury sądowoadministracyjnej (art.174 pkt 2 P.p.s.a. ).

Dlatego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji nieprawidłowych ustaleń faktycznych, czy też - poczynienia takich ustaleń z naruszeniem procedury sądowoadministracyjnej, nie odpowiada treści zaskarżonego wyroku i dlatego w tym zakresie skarga kasacyjna musiała być oddalona.

II. Naruszenie prawa materialnego miało polegać (zdaniem skargi kasacyjnej) na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art.52 ust.2 pkt b, art.53 ust.3, art.54 pkt 2 lit a, art.59 oraz art.61 u.plan.zag.prz., § 12 ust.1 i § 12 ust.3 pkt 1 rozp.war.tech.bud., jak również § 1 ust.1 oraz § 4 ust.1 rozp.br.pl. Zdaniem skarżącego błędne było stanowisko Sądu I. instancji, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie warunków zabudowy nie ma kompetencji do ustalania odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (art.61 u.plan.zag.prz. oraz § 1 ust.1 oraz § 4 ust.1 rozp.br.pl.). Zdaniem skarżącego, odmowa dokonania takich ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy - uniemożliwiła organowi administracji budowlanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę sprawdzenie zgodności odległości ściany budynku od granicy działki projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz § 12 ust.1 i ust.3 pkt 1 rozp.war.tech.bud. W konsekwencji organ administracji budowlanej wydał decyzję niekorzystną dla skarżącego.

Jest rzeczą oczywistą i przez nikogo nie kwestionowaną, że ani Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, ani Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie badają sprawy pozwolenia na budowę, gdyż nie mieści się ona w granicach przedmiotowych tego postępowania sądowoadministracyjnego. Granice przedmiotowe tego postępowania zostały wyznaczone przez wniosek K. S. z dnia 11 lipca 2006 r. o zmianę decyzji w sprawie warunków zabudowy oraz decyzje organów i i II. instancji odmawiające ustalenia w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy - 1,5 metrowej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią.

Dlatego prawidłowo orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stawiając pytanie: czy organ administracyjny właściwy do załatwienia wniosku strony o zmianę decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy mógł merytorycznie i pozytywnie załatwić wniosek strony o ustalenie 1,5 metrowej odległości planowanego przez inwestora budynku od granicy z działką sąsiednią budowlaną.

III. Organ administracyjny I. instancji odmówił wydania decyzji żądanej przez stronę jako niedopuszczalnej na gruncie Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie w zakresie odległości zabudowy do sąsiednich działek należy bowiem do kompetencji organów budowlanych na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Stanowisko to podzielił organ administracyjny II. instancji. Decyzje o warunkach zabudowy określają możliwości inwestowania i wskazują warunki, na jakich zamierzenie ma być realizowane. Na tym etapie organ I. instancji nie ma obowiązku badać, jakie jest usytuowanie budynku w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 2 ust.1 rozp.war.tech.bud.). Dopiero wydając pozwolenie na budowę organ administracji budowlanej bada czy projekt budowlany proponuje dopuszczalną odległość.

Na takim samym stanowisku stanął Sąd I instancji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem z jednoczesnym odniesieniem się do nieruchomości sąsiednich. Organ nie ma obowiązku badać, na etapie ustalania warunków zabudowy, jakie jest usytuowanie budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 1 rozp.br.pl.). Dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem jest w szczególności odległość planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią (art.34 ust.3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozp.war.tech.bud.).

Całkowicie przeciwne jest stanowisko skarżącego wyrażone kolejno we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a na koniec w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy było rozstrzygnięcie sprawy dopuszczalności 1,5 metrowej lokalizacji budynku od granicy z sąsiednia działką. Należało orzec, czy taka lokalizacja narusza ład przestrzenny i czy jest dopuszczalna (art.53 i art.54 u.plan.zag.prz. i art.54 pkt 2a u.plan.zag.prz.).

IV. Nie można uznać za prawidłową argumentację skarżącego, że prawo nie zabrania ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnej 1,5 metrowej odległości planowanego budynku od granicy z sąsiednia działką. Skoro więc strona żąda takiego określenia i w żądaniu tym ma interes prawny, więc nie spełniając to żądanie organ naruszył prawo.

Strona wychodzi w tym zakresie z nieprawidłowego ujęcia obowiązków i kompetencji organu administracyjnego. Punktem wyjścia nie jest bowiem żądanie strony, lecz - podstawy prawne kompetencji organu wydającego decyzję. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.2 Konstytucji RP). Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7 Konstytucji RP). Dlatego organ w pierwszej kolejności musi zidentyfikować swoje kompetencje określone ustawą, a dopiero w tak zakreślonych granicach może rozważać możliwość uwzględnienia żądania strony. Negatywne domniemanie kompetencji władczych należy do niekwestionowanych fundamentów porządku administracyjnoprawnego w demokratycznym państwie prawnym.

Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art.19 K.p.a.). Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części. (art.104 K.p.a.). Dlatego organ prowadzący postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może uwzględnić żądania strony, aby w tej samej decyzji rozstrzygnięto odległość budynku od granicy z sąsiednią działką, gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania, mającego pod względem materialnym podstawę w Prawie budowlanym. Nawet sam skarżący nie kwestionuje normatywnie zdeterminowanej kolejności podejmowania decyzji: pozwolenie budowlane musi pozostać w ramach merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Tego ustawowego rozgraniczenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach nie wolno było przekroczyć z powołaniem się na art.62 K.p.a., gdyż każda ze spraw (zagospodarowanie i budowanie) ma oparcie w oddzielnej regulacji materialnoprawnej (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane) i w każdej z tych spraw inaczej określona jest właściwość rzeczowa (art. 60. ust.1. u.plan.zag.prz. i art.80 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

V. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji zaakcentował różnicę dzielącą "linię zabudowy" - z jednej strony od szczegółowego posadowienia budynki i jego odległości od granicy działki - z drugiej strony. Właśnie mylne rozumienie tych różnic oraz ich prawnych konsekwencji leży u podłoża sporu rozstrzyganego w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy (§ 1 pkt 1 rozp.br.pl.). Linia zabudowy w zasadzie ma być skorelowana z taką linią na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust.1 i 3 rozp.br.pl.). Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust.1 i 3 rozp.br.pl. określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy.

Z jednej strony wyznaczony jest przedmiot postępowania w sprawie warunków zabudowy. W postępowaniu tego rodzaju organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art.61 ust.1 u.plan.zag.prz.).

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ określa w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (§ 1 rozp.br.pl.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3. ust.1. rozp.br.pl.).

Zupełnie inaczej ustawa definiuje przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art.34 ust.4 Prawa budowlanego). Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.34 ust.1 Prawa budowlanego). § 12 rozporządzenia wyznacza w szczególności minimalną odległość budynku na działce budowlanej od od granicy z sąsiednią działką budowlaną (ust.1), ustala przesłanki dopuszczalności zmniejszenia tej odległości do 1,5 m (ust.3).

Powyższe porównanie dwóch uregulowań wskazuje na odrębność granic przedmiotowych każdego z tych postępowań administracyjnych, czemu odpowiada - odrębność właściwości organów prowadzących każde z tych postępowań. Granice te nie mogą być zmieniane przez organy ani z urzędu, ani na wniosek strony. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art.19 K.p.a.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Tylko taka interpretacja art.61 u.plan.zag.prz. w zw. z § 4 rozp.br.pl. daje się pogodzić z art.34 ust.3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozp.war.tech.bud.

W konsekwencji należało stwierdzić, że rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34. ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/ 96; wyrok WSA z 31 maja 2005r., IV SA/ Wa 905/ 04 i wyrok WSA z 24 sierpnia 2005r., IV SA/ Wa 252/ 05).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.).