Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

W dniu 30 października 2020 r. A. L. reprezentowany przez radcę prawnego (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do tutejszego Sądu, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Miejskiej nr "[...]" z "[...]" r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała ta wydana została z naruszeniem:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem przepisów prawa co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 77 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przedwczesne przyjęcie uchwały, t.j. przed wypowiedzeniem umowy nr "[...]" z "[...]" r. łączącej Gminę i Przewozy Krajowe i Zagraniczne "[...]" w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane w O., a tym samym przed wygaśnięciem obowiązującej wcześniej umowy;

- art. 2 i 7 Konstytucji poprzez brak uzasadnienia uchwały, a tym samym niewskazanie motywów postępowania, co stoi w sprzeczności z budowaniem zaufania do państwa;

- art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2475; dalej: "u.p.t.z.") oraz art. 5 ust 4 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG)

nr 1107/70 (Dz.Urz. UE L z 2007 r. Nr 315, str. 1) poprzez ich niezastosowanie

i przyjęcie uchwały z pominięciem trybu przetargowego;

- art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakłóceniu

w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednim ryzyku powstania takiej sytuacji z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora;

- art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1123) poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie uchwały w celu obejścia przepisów, poprzez wyznaczenie tras mających być objętym dofinansowaniem, na trasach istniejących od 28 lat;

- art. 23 ust. 1 u.p.t.z. poprzez jego niezastosowanie i brak ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa

w art. 19 ust.1 pkt 1 i 2 lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, co stanowi podstawę do jej uchylenia w całości;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak kompleksowego rozpatrzenia podstaw do przyjęcia uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że zaskarżona uchwała powiązana jest bezpośrednio z uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. uchylającą uchwałę nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym w O. Uchwała nr "[...]" została wydana jako forma wypowiedzenia umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego z gminą w zakresie ulg za przejazdy wykonywane w O., o czym poinformowano skarżącego pismem z 30 września 2020 r. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała nr "[...]" umożliwiła zawarcie umowy o świadczenie usług z wybranym przez Burmistrza podmiotem prywatnym bez zachowania trybu konkursowego. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.t.z. organizator ma obowiązek opublikowania ogłoszenia

o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy w terminie nie krótszym niż rok, ewentualnie sześć miesięcy - w zależności od sytuacji prawnej. Jedyną informacją znajdującą się w Biuletynie Informacji Publicznej jest "Ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego" z dnia 31 sierpnia 2020 r. z przewidywaną datą zawarcia umowy w sierpniu 2021 r. Ogłoszenie to również narusza prawo bezpośredniego zawarcia umowy, bowiem przewidywana data jej zawarcia nie może być krótsza niż jeden rok od daty opublikowania ogłoszenia, tym samym jej zawiązanie mogłoby nastąpić najwcześniej we wrześniu, a nie jak wskazano w ogłoszeniu, już w sierpniu 2021 r. Podniósł, że linie komunikacyjne wskazane w uchwale nr "[...]" na trasach O. G., O. S. funkcjonują niezmiennie od 28 lat (zostały przygotowane, były i są stale wykonywane przez firmę skarżącego, a tym samym nie spełniają ustawowych wymogów dopłat z art. 22 ust. 1 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych. Co prawda, w uchwale (jedynie w celu uzyskania dopłat) dodano miejscowość J. oraz zmieniono kolejność przystanków, to jednak są to jedynie zmiany "kosmetyczne", które mogły być dokonane bez uchwały. Dotychczasowy przewoźnik wyrażał taką chęć i wolę, przy czym nadal jest zainteresowany prowadzeniem transportu na tych trasach, co faktycznie w chwili obecnej (i od 28 lat) czyni. Skarżący wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. została zawarta umowa o świadczenie usług przewozowych z innym podmiotem, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Skarżący zauważył, że przepis ten pozwala na bezpośrednie zawarcie umowy jedynie w sytuacji, w której wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji z przyczyn leżących po stronie operatora i tylko pod warunkiem, że nie można zachować terminów określonych innymi trybami zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego. Podkreślił, że funkcjonuje normalnie, nadal prowadzi swoją działalność i wozi mieszkańców na terenie gminy. Nie jest w stanie upadłości ani postępowań układowych. Rozwiązanie z nim umowy w sprawie ustanowienia ulg za przejazdy wykonywane lokalnym transportem zbiorowym nie jest jego winą ani inicjatywą. Podniósł, że ominięcie terminów z art. 19 ust. 1 u.p.t.z. świadczy jedynie o nieudolności Gminy, rządowy program dofinansowań z funduszu rozwoju przewozów autobusowych nie jest nowym projektem, z jego warunkami można było zapoznać się zdecydowanie wcześniej. Podał, że o sprawie poinformował Wojewodę wnioskiem o zbadanie poprawności wniosku oraz umowy o dopłatę z funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wyjaśnił, że Gmina złożyła do Wojewody wniosek

o dofinansowanie nowych linii komunikacyjnych, w trybie ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 1123 ze zm.). Wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony i Gmina otrzymała dopłatę z funduszu. W celu podpisania umowy o świadczenie usług

w zakresie publicznego transportu zbiorowego konieczne było podjęcie — kwestionowanej przez skarżącego - uchwały rady gminy wydanej w oparciu o art. 22 ust. 2 powyższej ustawy. W ocenie organu skarżący nie ma interesu prawnego

w zaskarżeniu powyższej uchwały. Kwestionowana uchwała była warunkiem koniecznym do uzyskania dopłaty ze środków funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Jak sam skarżący przyznaje, nadal świadczy usługi przewozowe osób na terenie gminy, jednakże nigdy nie były one realizowane w ramach przewozów o charakterze użyteczności publicznej

w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skarżący świadczy usługi przewozowe jako prywatny przewoźnik. Skarżący nie wskazał przepisu, którym uchwała narusza jego prawa lub obowiązki. Stąd też skarżący nie wykazał się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego ani nie wykazał, że interes ten został naruszony kwestionowaną uchwalą. Dlatego skarga winna zostać odrzucona. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, organ wykonawczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że uchwała podjęta została "w celu obejścia prawa". Zaprzeczył, aby istniały faktycznie linie wskazane w uchwale. W zakresie istnienia trasy: O. G. — O. S. od 28 lat — jak sam wskazuje skarżący, nie jest to taka sama linia, jak skarżącego, gdyż posiada dodatkowy odcinek. W przypadku, gdy linia komunikacyjna zostanie uzupełniona o nowe przystanki komunikacyjne lub o dodatkowe kursy w godzinach innych niż już funkcjonujące należy traktować ją jako nową linię. Zauważył, że zaskarżona uchwała nie była podejmowana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 23 ust. 1 u.p.t.z., które nie dają żadnych kompetencji dla organu stanowiącego, a określają obowiązki organizatora publicznego transportu zbiorowego. Ewentualne kwestionowanie umowy zawartej w tym trybie może się odbywać przed sądem powszechnym. Organ dostrzegł, że przedmiotem skargi jest uchwała rady miejskiej, a nie tryb wyboru operatora, stąd też kwestie te nie powinny być przedmiotem oceny prawnej w niniejszej sprawie. Burmistrz wskazał, że w świetle art. 22 ust. 2 ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej rada gminy wyraża zgodę na zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Takiej też treści zgodę Rada Miejska wyraziła. Zatem Rada działała na podstawie właściwego przepisu i w granicach prawa. Nie jest prawdą, że uchwała nie posiadała uzasadnienia. Podniósł też, że przy podejmowaniu uchwał przez organ stanowiący nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też przepisy te nie mogły zostać przez Radę naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych.

Stosownie do stanowiącego podstawę zaskarżenia art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z aktualnym brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy mogą być wnoszone w każdym czasie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie tego ostatniego przepisu wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak

i obowiązki prawne. Akt dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach

i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w CBOSA ). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, aby zaskarżona uchwała,

w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wyszczególnionych w tej uchwale liniach komunikacyjnych w jakimkolwiek stopniu pozbawiała lub uniemożliwiała realizację dotychczasowych uprawnień skarżącego do świadczenia usług przewozowych, gwarantowanych przepisami prawa. Sam skarżący podaje, że w dalszym ciągu normalnie prowadzi swoją działalność i wozi mieszkańców na terenie gminy. Dostrzec należy, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach jakiegokolwiek podmiotu, wyraża jedynie ogólnie zgodę na zawarcie przez Gminę umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego

w ramach gminnych przewozów pasażerskich. Zgoda taka jest wymagana na podstawie art. 22 ust. 2 cytowanej ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych

o charakterze użyteczności publicznej jedynie w celu realizacji dopłat z tego funduszu, które zostały Gminie przyznane na dofinansowanie konkretnych linii komunikacyjnych, objętych wnioskiem o dopłaty. Sporna uchwała, wbrew przekonaniu skarżącego,

w ogóle nie determinuje trybu wyboru operatora oraz podmiotu z jakim może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego,

w rozumieniu u.p.t.z. Jeżeli skarżący chciał kwestionować zastosowany po podjęciu uchwały tryb wyboru operatora, to przysługiwała mu skarga na czynności podjęte przez organizatora, o której mowa w art. 59 u.p.t.z.

Okoliczności, że od 28 lat skarżący świadczy usługi przewozowe na terenie gminy O. i od 2 maja 2008 r. miał zawartą z Gminą umowę cywilnoprawną w przedmiocie zwrotu kosztów stosowanych ulg za przejazdy wykonywane w O., określonych uchwałą nr "[...]" z "[...]" r., którą Rada Miejska uchyliła odrębną uchwałą, nie podlegającą kontroli w tym postępowaniu, nie dawały skarżącemu prawa wyłączności na wykonywanie transportu zbiorowego. Skarżący jest przewoźnikiem prywatnym i posiadał podpisaną umowę tylko w zakresie zwrotu stosowanych ulg. Nie jest więc operatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. Nawet gdyby był, to okoliczność ta nie dawałaby skarżącemu prawa wyłączności na świadczenie usług transportowych. Art. 20 u.p.t.z. stanowi wyraźnie, że operatorowi nie przyznaje się prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 (art. 2 lit. f tego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. definiuje to pojęcie). Oznacza to też, że na zasadzie konkurencyjności na danej trasie może działać niezależnie kilku przewoźników i w przypadku zawarcia umowy z innym podmiotem skarżący nadal będzie mógł prowadzić swoją działalność. Zasada ta wyrażona została wprost w art. 5 ust. 1 u.p.t.z.

Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnego przepisu prawa, który uzasadniałby

i uprawniał skarżącego do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie do sprzeciwiania się zgodzie organu stanowiącego na zawieranie przez gminę umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na wskazanych w zaskarżonej uchwale liniach komunikacyjnych. Dlatego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie cytowanego art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.