Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu Oświęcimskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2018 r. nr WN.II.4131.1.39.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LII/468/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 17 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Oświęcimskiego – w części I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie punktów 2, 3 i 4, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Powiatu Oświęcimskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 listopada 2018 r., nr WN.11.4131.1.39.2018, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 17 października 2018 r., nr LII/468/2018, w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Oświęcimskiego w części obejmującej: w § 30 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "Przepisy te wchodzą w życie z dniem takiego ogłoszenia", w § 40 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji", w § 43 ust. 5 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji" oraz w § 55 ust. 1 zdanie drugie w brzmieniu: "W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos przewodniczącego komisji".

W uzasadnieniu tego aktu organ nadzoru wskazał, że przywołane wyżej zapisy Statutu Powiatu Oświęcimskiego naruszają obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepisy art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz przepisy art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia; w uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Z kolei zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 tej ustawy przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 3).

W ocenie organu nadzoru wprowadzając w treści Statutu Powiatu w Oświęcimiu zapis jak w § 30 ust. 1 zdanie drugie Statutu, zgodnie z którym to ustaleniem przepisy porządkowe wchodzą w życie z dniem (takiego - tj. w mediach i w sposób zwyczajowo przyjęty) ogłoszenia, Rada Powiatu w Oświęcimiu doprowadziła do nieuprawnionej modyfikacji przepisów zawartych w akcie wyższego rzędu - w ustawie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy, przepisy porządkowe mogą co prawda wejść w życie z dniem ich ogłoszenia, niemniej jednak warunkiem takiego wejścia w życie jest zagrożenie wystąpienia nieodwracalnych szkód lub poważnego zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. W takiej sytuacji organ może zarządzić wejście w życie przepisów porządkowych z dniem ich ogłoszenia, niemniej jednak zawsze będzie to czynione w odniesieniu do konkretnych przepisów porządkowych.

Rada powiatu nie posiada natomiast kompetencji do generalnego ustalania, iż wszelkie przepisy porządkowe stanowione przez organy powiatu zawsze będą wchodzić w życie z dniem ogłoszenia. Powyższe stanowi bowiem modyfikację zasad ustanowionych ustawą, co do których ustawodawca nie przewidział możliwości ich modyfikowania w drodze aktów prawa miejscowego.

W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z przepisem art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W ocenie organu nadzoru zapisy Statutu Powiatu w Oświęcimiu kwestionowane niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, w jaki sposób podejmowane są uchwały organów powiatu. Ustawa nie wprowadza w zakresie głosowania żadnych odmienności, w szczególności nie wskazuje, iż możliwe jest przypisanie większego znaczenia głosowi konkretnego radnego. W ocenie organu nadzoru brak jest zatem podstawy prawnej do wprowadzenia w statucie zapisów godzących w tę zasadę.

Zdaniem organu nadzoru analogiczne zasady głosowania winny być stosowane w komisjach rady. Wprawdzie w myśl normy określonej przepisem art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę określa statut powiatu, niemniej jednak w ocenie organu nadzoru powyższa kompetencja rady powiatu nie może być realizowana w oderwaniu od powszechnie obowiązujących regulacji, a tym bardziej nie powinna być z tymi regulacjami sprzeczna. Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż zasady głosowania w komisjach rady powinny być stosowane analogicznie, w sposób jak czyni to rada powiatu i zarząd powiatu.

Zgodnie z postanowieniami Statutu uchwały komisji zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu komisji, a zatem o wyniku głosowania decyduje przewaga głosów "za" nad głosami "przeciw", bądź przewaga głosów "przeciw" nad głosami "za". Natomiast równa liczba głosów "za" i "przeciw" winna skutkować wyłącznie niemożliwością uznania uchwały za przyjętą. Powszechnie obowiązującą regułą tak pojętego sposobu głosowania jest to, iż każdy ma tylko jeden głos. Przyznanie zatem przewodniczącemu komisji dodatkowo decydującego głosu, w przypadku równej ilości głosów, oznacza przyznanie przewodniczącemu komisji głosu o innej niż wszystkie głosy rozstrzygającej wadze, czyli głosu silniejszego niż głosy pozostałych osób biorących udział w głosowaniu. Powyższe narusza - zdaniem organu nadzoru - zasady głosowania oraz konstytucyjną zasadę legalizmu.

Organ nadzoru wskazał, iż powyższe jest istotne tym bardziej, iż kwestionowane przez organ nadzoru zapisy dotyczą działania wszystkich komisji stałych i doraźnych Rady Powiatu w Oświęcimiu, w tym także komisji rewizyjnej oraz komisji skarg, wniosków i petycji. Przyjęcie takiego rozwiązania budzi wątpliwości w szczególności w odniesieniu do komisji rewizyjnej, a to w kontekście przyznanych komisji kompetencji w zakresie kontroli.

Przyjęcie stanowiska odmiennego oznaczałoby natomiast akceptację dla braku poszanowania zasady większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne jako zasady bezpośrednio związanej z demokracją i stanowiącej jej proceduralną emanację w przepisach rangi ustawy. Zgodnie z tą regułą ostateczne i wiążące wszystkich członków danego organu rozstrzygnięcie zostaje podjęte w sytuacji, w której za jego podjęciem opowiedziało się więcej niż głosujących przeciw. Najczęściej reguła ta występuje w formach większości względnej, ale możliwe są też jej modyfikacje, tj. w postaci większości bezwzględnej i większości kwalifikowanej. Jednakże zasada większości jako reguła kolegialnego podejmowania rozstrzygnięć jest podstawową metodą podejmowania wiążących decyzji zbiorowych, zapewniającą każdemu głosującemu taką samą - a zatem równą - siłę głosu. Odstępstwa od powyższej zasady winny być każdorazowo wyraźnie przez ustawodawcę dopuszczone poprzez wprowadzenie przepisów wskazujących na możliwość dalej idących rygoryzmów dotyczących głosowania.

Organ nadzoru wskazał, iż pozostaje na stanowisku, iż uprawnienia i kompetencje wszystkich radnych są równe. Zatem w braku wyraźnej normy ustawowej brak jest po stronie organu stanowiącego powiatu kompetencji do przyznawania jednemu z radnych silniejszych uprawnień w stosunku do uprawnień pozostałych radnych, w szczególności w zakresie siły głosu. Na powyższe nie pozwalają bowiem normy statutowe, ale przede wszystkim obowiązujący porządek prawny nie przewiduje możliwości takiego skonstruowania przepisu statutu, z którego będą wynikać dodatkowe uprawnienia dla niektórych radnych. W ocenie organu nadzoru przepis art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowi wystarczającej podstawy do tego, aby w oparciu o kompetencję rady powiatu do stanowienia zasad działania komisji rady dodatkowo - bez wyraźnego w tym względzie upoważnienia ustawowego - przyznawać jednemu z radnych większą wagę głosu niż pozostałym radnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Powiatu w Oświęcimiu zarzucając naruszenie: art. 94, art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 13 ust. 1, art. 19, art. 77 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.p."), polegające na ich błędnej wykładni.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego w części, tj. w zakresie pkt. 2, pkt. 3 oraz pkt. 4 oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego nie wynika, jaki przepis prawa został przez stronę skarżącą naruszony. Organ nadzorczy oparł swoje rozstrzygnięcie na własnej wykładni prawa, która jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 94, art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 19 u.s.p.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z kolei zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.". Artykuł 19 u.s.p. stanowi, że tryb pracy komisji określa statut. Co istotne, przepis w żaden sposób ten nie ogranicza wyboru instytucji prawnych określających tryb pracy komisji rady powiatu, dając wyraz samodzielności powiatu.

Zdaniem strony skarżącej stosowanie do przepisów ustrojowych wykładni przez analogię do istniejących rozwiązań prawnych nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wymóg stosowania takiej samej formy głosowania w komisjach rady powiatu, jak w jej organach mógłby z łatwością znaleźć odzwierciedlenie w przepisach ustawowych, gdyby taki był cel ustawodawcy. Komisje rady nie są organami powiatu, stąd wymóg stosowania analogicznych zasad w stosunku do nich nie jest zasadny.

Strona skarżąca podniosła, że stosowanie wykładni przez analogię ma sens w przypadkach występowania luk w prawie, co w tym przypadku nie ma miejsca. Ze wskazanych w skardze przepisów jasno wynika, kto i w jakim zakresie określa wewnętrzną organizację Powiatu Oświęcimskiego. Przepisy te są emanacją samostanowienia jednostek samorządowych, które w żaden sposób nie wpływają na ograniczenia praw obywateli tworzących wspólnotę samorządową.

Strona skarżąca podkreśliła także, że zapisy powyższe obowiązują od początku istnienia Powiatu Oświęcimskiego. Zapisy te przewidziane były w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu. Nie jest to więc instytucja nowa, a w dodatku wymyślona przez organ nadrzędny nad Wojewodą Małopolskim i zaadoptowana do Statutu Powiatu Oświęcimskiego od samego początku jego istnienia.

Analogiczne zapisy statutu kwestionowane były już przez Wojewodę Lubelskiego, co zostało uznane przez sądy administracyjne obu instancji za bezpodstawne, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego w tej samej materii uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 642/10).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały organu powiatu, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu jako akty nadzoru podlegają - jak wcześniej wskazano - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 85 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu. Przy czym naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być wyprowadzone w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21; w Szczecinie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Sz 655/07, CBOSA; w Rzeszowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Rz 473/07, CBOSA).

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.p. uchwały rady i zarządu powiatu zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustaw stanowią inaczej. Nie budzi żadnej wątpliwości, że ów przepis ustala zasady głosowania wyłącznie dla rady powiatu i zarządu powiatu. Te zasady mogłyby być obowiązujące również dla komisji powołanych przez radę powiatu, gdyby ustawodawca tak zdecydował. Tymczasem żaden przepis u.s.p. nie mówi nic na temat ewentualnego stosowania art. 13 ust. 1 u.s.p. w pracach komisji.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że rozwiązania zawarte w omawianym przepisie nie odnoszą się do innych podmiotów kolegialnych funkcjonujących w powiecie, np. do komisji rady powiatu. Z tego względu reguły podejmowania uchwał przez komisje winny być uregulowane w statucie powiatu (zob. m.in. "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007 r., wyd. II pod redakcją B. Dolnickiego i innych – komentarz do art. 13).

W myśl art. 19 u.s.p. statut określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy komisji powołanych przez radę.

Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby rada powiatu przyjęła takie rozwiązania statutowe, jak uczyniła to Rada Powiatu w Oświęcimiu w przepisach zakwestionowanych przez organ nadzoru.

Skoro bowiem przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie nakazują stosowania art. 13 ust. 1 w pracach komisji rewizyjnej oraz w pracach innych komisji powołanych przez radę powiatu, to prawnie dopuszczalne jest wprowadzenie do statutu postanowienia, w myśl którego w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji.

Postanowienia statutu, w myśl których głos przewodniczącego komisji jest decydujący nie oznaczają tego, że przewodniczącemu przyznaje się dodatkowy głos, ale jedynie to, że głos przewodniczącego jest rozstrzygający ("cięższy"), w przypadku równej liczby głosów. Tego rodzaju regulacja pozwala na podjęcie uchwały ciału kolegialnemu w sytuacji, gdy wynik głosowania jest remisowy.

Warto zaznaczyć, że taka regulacja zakorzeniona jest w polskim systemie prawnym (por. m.in.: art. 28 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych; tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 52 ze zm.; art. 13 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o ustroju sądów wojskowych; tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1921 ze zm.; art. 45 ust. 2 i art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych; tekst jedn. z 2018 r., poz. 1014 ze zm.; art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 512).

Postanowienia § 40 ust. 1 zd. drugie, § 43 ust. 5 zd. drugie i § 55 ust. 1 zd. drugie Statutu Powiatu Oświęcimskiego nie godzą zdaniem Sądu w zasadę równości wobec prawa. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2009 r. (III SA/Lu 474/09, CBOSA), iż "owa zasada nie oznacza bezwzględnej równości. "Równość" nie jest synonimem "identyczności", nie polega na jednakowym traktowaniu wszystkich, czy przyznawaniu każdemu tego samego. Nierówne traktowanie nie musi oznaczać dyskryminacji czy uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Istotne jest kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Powinno ono być odpowiednio przekonujące, tj. mieć charakter istotny i racjonalnie uzasadniony (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1995 r., sygn. K 4/95 – OTK 1995/II poz. 31, str. 93; z dnia 12 maja 1998 r., sygn. U.17/97 – OTK ZU 1998/3, poz. 34).".

W rezultacie uznać trzeba, że organ nadzoru dokonując wadliwej interpretacji przepisów u.s.p. oraz art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, w sposób nieuprawniony wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przez co naruszył przepisy art. 77 i 79 ust. 1 u.s.p.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.