Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania spółki A (dalej jako: "skarżąca", "spółka", "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" r., znak: "[...]", którą organ I instancji odmówił spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego

z parkingiem, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. "[...]", na działkach ewidencyjnych nr "[...]", obręb 6 w M.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko Starosty o braku zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oba organy uznały, że projekt obejmuje II etap budowy, który można by było potraktować jako rozbudowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego powyżej 2000 m2 na działkach sąsiednich. Wskazano, że obiekty tego typu dopuszczono w planie na terenie oznaczonym symbolem D1UC. Natomiast wnioskowany teren oznaczony jest symbolem C39U z przeznaczeniem funkcjonalnym – teren zabudowy usług nieuciążliwych. Wyjaśniono, że w 2015 r. inwestor zrealizował na terenie działek nr "[...]" przy ul. "[...]" w M. budynek handlowo-usługowy o powierzchni sprzedaży 1999.61 m2 wraz z niezbędnymi instalacjami i infrastrukturą podziemną, parkingami

i zjazdem z ul. "[...]". Wskazano, że informowano wówczas spółkę

o wykorzystaniu limitu sprzedaży. Organy orzekające nie zgodziły się ze stanowiskiem inwestora, aby pojęcie "powierzchnia sprzedaży" mogło być odnoszone do poszczególnych obiektów handlowych. Zdaniem organów pojęcie to należy odnosić do całości zamierzenia budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową. Argumentowano, że nie ma powodów, by uznać, że dwa budynki handlowo - usługowe,

z których każdy z osobna nie przekracza 2000 m2 powierzchni sprzedaży, znajdujące się na terenie tej samej działki budowlanej i korzystające z tej samej infrastruktury technicznej, których łączna powierzchnia przekracza 2000 m2 (1999,61 + 415,24) nie powodują uciążliwości związanych z funkcjonowaniem tego typu obiektów. Organ II instancji wywiódł, iż z treści art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że "obiekt handlowy" - dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży" rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno - użytkowa, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Zatem wbrew zarzutom odwołania "obiektem handlowym" nie musi być jeden budynek, lecz może go tworzyć wiele budynków wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić całość techniczno - użytkową. Z kolei o całości techniczno - użytkowej możemy mówić, gdy jej elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w stopniu takim, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie

z przeznaczeniem. Zdaniem organ II instancji zamierzenie inwestycyjne, jakie chciał zrealizować inwestor, od samego początku należy potraktować jako całość techniczno -użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej. Podkreślił, że oba budynki realizowane są przez tego samego inwestora, znajdują się na działkach, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta. Oba budynki korzystać będą z tej samej infrastruktury (ten sam układ komunikacyjny wjazd oraz wyjazd, dojazdy pożarowe czy też te same parkingi). Brak jednoznacznego wskazania w projekcie budowlanym miejsca dostawy do projektowanego budynku, wskazuje na to, że dostawa odbywać się będzie ze wspólnego placu dostawczego. Potwierdza to także fakt, umieszczenia w projektowanym budynku witryn oraz wejść od strony tegoż placu. Funkcjonowanie obu budynków będzie się więc opierało nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, ale również będzie to funkcjonowanie ściśle ze sobą związane gospodarczo. Organ II instancji stwierdził, że zapisy w punkcie 2.5 (str. 8 opisu technicznego) świadczą o tym, iż sam inwestor traktuje zamierzenie jako jedną całość techniczno - użytkową "na terenie działki znajduje się również część istniejącego budynku handlowo-usługowego, o powierzchni zabudowy 10,57 m2, która została wliczona do bilansu powierzchni. Razem powierzchnia zabudowy wynosi 595,48 m2". Odzwierciedlone jest to także w zestawieniu powierzchni (pkt 2.6 opisu). Organ uznał, że o tym, iż zamierzenie inwestycyjne należy traktować jako jedną całość techniczno -użytkową przesądza też fakt, iż projektant przy uwzględnianiu warunków przeciwpożarowych potraktował zamierzenie inwestycyjne jako jedną strefę przeciwpożarową z uwagi na fakt, że budynki znajdują się na jednej działce budowlanej (należącej do inwestora). W świetle powyższego, w ocenie organu II instancji, należy sumować powierzchnie sprzedaży obu budynków. Fakt konstrukcyjnej samodzielności poszczególnych obiektów nie przesądza, że nie stanowią one jednego zamierzenia budowlanego.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania,

zarzucając organom orzekającym naruszenie:

a) przepisów postępowania:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych sprzecznych

z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak też niewyjaśnienie okoliczności przez organ, które to miały stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i tym samym przyjęcie, że dany podmiot nie jest uprawniony do zrealizowania dwóch inwestycji na terenie objętym planem z uwagi na powiązanie gospodarcze, a taka możliwość byłaby dopuszczona kiedy dwóch inwestorów realizowałoby takie przedsięwzięcia;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszelkich argumentów podnoszonych w odwołaniu, jak też niewskazanie wyczerpujących przesłanek, jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji i konkretnych oraz właściwe uzasadnionych okoliczności, w oparciu o które organ uznał, że faktycznie w niniejszej sprawie oba budynki stanowią całość techniczno-użytkową;

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja sprzeczna jest z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to w rzeczywistości sprzeczność taka nie zachodzi, bowiem organ w nieuprawniony sposób dokonał sumowania powierzchni sprzedażowej istniejącego i planowanego obiektu, mimo tego, że do takich działań nie był legitymowany, z uwagi na to, że oba obiekty handlowe stanowią samodzielną całość techniczno - użytkową i tym samym powierzchnie sprzedażowe nie mogą być sumowane.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym, nie podziela stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z którym powierzchnię sprzedaży, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p."), istniejącego obiektu handlowego należy sumować z powierzchnią sprzedaży projektowanego obiektu handlowego, mającego sąsiadować z istniejącym obiektem handlowym, stanowiącego konstrukcyjnie całkowicie odrębną nieruchomość budynkową, tylko z tego powodu, że oba obiekty budowlane będą korzystały z tej samej infrastruktury technicznej, tj. będą obsługiwane z tej samej drogi dojazdowej, przeciwpożarowej, korzystały z tych samych parkingów. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "obiekt handlowy stanowiący całość techniczno -użytkową, przeznaczoną do sprzedaży detalicznej" należy rozumieć w procesie budowlanym jako obiekt budowlany, czyli budynek lub budowlę wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (tutaj ma służyć sprzedaży detalicznej) wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1332, dalej jako: "u.p.b."). Przy czym ustawodawca nie zastrzegł, by warunkiem uznania za obiekt budowlany w postaci budynku czy budowli było tworzenie całości techniczno-użytkowej przez budynek/budowlę oraz związane z nimi urządzenia techniczne. Uwagę na to zwrócił szczególnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 (OTK-A z 2011 r. nr 7, poz. 71), w którym dokonał analizy definicji "obiektu budowlanego". Przejmując tę argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2398/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) zanegował możliwość uznania dwóch wyodrębnionych obiektów położonych na jednej działce, obsługiwanych przez jedną infrastrukturę, jako całość techniczno - użytkową wielopowierzchniowego obiektu handlowego. NSA stwierdził, że wspólne dla dwóch odrębnych budynków instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9 u.p.b.), nie przesądzają, że oba budynki stanowią "całość techniczno - użytkową" obiektu handlowego. Argumentem świadczącym o "całości techniczno-użytkowej" nie może być nawet fakt objęcia jednym wnioskiem dwóch odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy jednej działki, której powierzchnia, co nie może być pomijane, jest znaczna.

Jeżeli więc, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, inwestor dysponuje na cele budowlane terenem składającym się z kilku działek, którego obszar pozwala mu na posadowienie kolejnego obiektu handlowego, stanowiącego samodzielną nieruchomość budynkową, o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2, to nie może stać temu na przeszkodzie istniejący już na tym terenie obiekt handlowy, gdyż powierzchnie sprzedaży tych obiektów nie sumują się, chociaż obiekty te będą posiadały wspólną w części infrastrukturę techniczną.

Powyższe prowadzi do wniosku, że na skutek błędnej wykładni art. 2 pkt 19 u.p.z.p., zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jest usprawiedliwiony. Błędnie organy uznały, że wnioskowane zamierzenie dotyczy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i z tego powodu narusza ustalenia planu miejscowego, gdyż powierzchni sprzedaży nie można

w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sumować. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonej decyzji, że wniosek dotyczy rozbudowy istniejącego obiektu handlowego, skoro oba obiekty są oddalone od siebie

i samodzielne konstrukcyjnie. Ponadto wnioskowana budowa budynku handlowo-usługowego mieści się w zakresie przewidzianej w planie miejscowym funkcji terenu, dopuszczającej zabudowę usług nieuciążliwych.

Stosownie do art. 34 u.p.b. inwestor składa projekt w konkretnym kształcie i jeżeli przedłożony projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami prawa, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 u.p.b. Oznacza to, że organ jest co do zasady związany wnioskiem i przedstawionymi w projekcie budowlanym ustaleniami i nie może rozważać słuszności przyjętych przez inwestora rozwiązań,

a jedynie może skontrolować, czy nie naruszają one obowiązujących w tym względzie przepisów prawa.

Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić

i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie związany dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów, stosownie do art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącej spółce uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz udzielonego pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).