Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany dowodu rejestracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej H. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

VI SA/Wa 1918/08

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] marca 1998 r. H. Z., załączając kartę pojazdu m-ki [...] Kat. Rok prod. [...], poj. silnika [...], nr [...], nr podwozia [...], nr silnika [...], wystąpiła o zarejestrowanie pojazdu. Umową darowizny z dnia [...] września 1999 r. H. Z. przeniosła własność w ¼ przedmiotowego pojazdu na S. Z., a następnie podaniem z dnia [...] grudnia 1999 r. wystąpiła do Wydziału Komunikacji Urzędu [...] o dopisanie do dowodu rejestracyjnego S. Z. (ojca) jako współwłaściciela pojazdu. Na pojazd został wydany dowód rejestracyjny serii [...] nr [...] dla nr rejestracyjnego pojazdu [...] określający współwłaścicieli pojazdu – H. Z. i S. Z.

Wnioskiem z [...] marca 2008 r. H. Z. wystąpiła do Urzędu [...] o wymianę dowodu rejestracyjnego na wyżej opisany pojazd, ponieważ w dowodzie rejestracyjnym brak już było miejsca na wpisy o badaniach technicznych.

Wnioskodawczyni podała, że pojazd stanowi współwłasność jej (w ¾) i jej ojca – S. Z. (w ¼). Jej zdaniem wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego nie jest czynnością mającą na celu zbycie przedmiotu objętego współwłasnością, a służy jedynie do dalszego użytkowania rzeczy, zatem czynność ta nie przekracza zwykłego zarządu rzeczą. Dlatego wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego mógł być złożony przez jednego ze współwłaścicieli – wnioskodawczynię – posiadającą większość udziałów w rzeczy będącej przedmiotem wniosku. Nadto, w ocenie wnioskodawczyni, czynność wymiany dowodu rejestracyjnego nie jest czynnością zarządu rzeczą wspólną, lecz nawet gdyby uznać ją za taką, to należałoby ją potraktować jako czynność zachowawczą, którą jest władny podjąć każdy współwłaściciel bez zgody i upoważnienia innego współwłaściciela. H. Z. za konieczne uznała wskazanie na fakt, że jej ojciec (drugi współwłaściciel pojazdu) znajduje się w podeszłym wieku i jest ciężko chory, nie utrzymując kontaktów z wnioskodawczynią nie ponosi także kosztów związanych z utrzymaniem pojazdu.

Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Naczelnik Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] stwierdził, że wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego, złożony wyłącznie przez H. Z. nie może być skuteczny, a więc faktycznie odmówił wymiany dowodu. Organ administracji wskazał na ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968). Powołując się na § 9 załącznika nr 1 do wymienionego rozporządzenia uznał, że wymiany dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy badań technicznych dokonać można na wniosek właściciela. W przypadku zatem, gdy pojazd stanowi współwłasność kilku osób muszą złożyć wniosek wszyscy współwłaściciele. Jeżeli natomiast wniosek składa jeden ze współwłaścicieli powinien przedłożyć pełnomocnictwo pozostałych współwłaścicieli. Przy czym dla ważności takiego pełnomocnictwa nie wymagana jest forma aktu notarialnego.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem i uznając wymienione pismo za decyzję administracyjną H. Z. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r.

Zdaniem składającej odwołanie organ administracji powinien mieć na uwadze nie tylko przepisy, na które się powołał, lecz również odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego, tj. art. 201 i art. 204. W jej ocenie wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego jest czynnością zwykłego zarządu, dla skuteczności której wystarczające jest złożenie wniosku przez współwłaścicieli posiadających większość udziałów w rzeczy wspólnej. Organ administracji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie odniósł się, zdaniem odwołującej się, do przedłożonych dowodów – umowy darowizny – stwierdzającej posiadanie przez nią większości udziałów w rozumieniu przepisów k.c. Oparł się natomiast na § 9 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, który nie reguluje kwestii współwłasności. Arbitralne stwierdzenie przez organ administracji, że wielkość udziałów w rzeczy wspólnej nie ma znaczenia dla skuteczności wniosku o wymianę dowodu rejestracyjnego, nastąpiło zdaniem H. Z. z naruszeniem art. 8 i art. 11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ uznał zasadność stanowiska H. Z. co do tego, że pismo z dnia [...] marca 2008 r. należało potraktować jako decyzję administracyjną, w związku z tym skarżąca miała prawo do złożenia odwołania.

Odnosząc się do kwestii merytorycznej organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż nie tylko przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. lecz także ustawa Prawo o ruchu drogowym posługuje się pojęciem "właściciel pojazdu", którego znaczenia należy poszukiwać w prawie cywilnym, z uwagi na fakt, że pojazd jest objęty współwłasnością. Zdaniem organu odwoławczego ponieważ wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego musi podpisać właściciel pojazdu, w przypadku jego współwłasności, wniosek powinni podpisać wszyscy współwłaściciele lub współwłaściciel legitymujący się pełnomocnictwem pozostałych współwłaścicieli. Organ rejestrujący załatwiając sprawę na podstawie norm prawa administracyjnego nie jest upoważniony do badania w jakim zakresie udziałów pojazd jest objęty współwłasnością i jak, w rozumieniu przepisów art. 199 – 201 k.c., jest wykonywany zarząd tą rzeczą wspólną. Dlatego, tak jak przy rejestracji pojazdu, tak przy wymianie dowodu rejestracyjnego wniosek musi być złożony przez wszystkich współwłaścicieli. Organ rejestrujący nie może bowiem dokonywać oceny, któremu ze współwłaścicieli przysługuje większy udział we współwłasności pojazdu oraz czy wymiana dowodu rejestracyjnego stanowi czynność zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Od decyzji tej H. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji, podobnie jak w odwołaniu, zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r.

Wskazując na naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca zarzuciła niedokonanie przez organ administracji wymaganych i konicznych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Organ bowiem nie zaakceptował prawa skarżącej do samodzielnego złożenia wniosku o wymianę dowody rejestracyjnego opierając się wyłącznie na przepisach prawa administracyjnego, nieuwzględniając regulacji prawa cywilnego, z których skarżąca wywodziła swoje uprawnienie. Jako sprzeczne z przepisami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca uznała stwierdzenie organu odwoławczego, iż organ rejestracyjny ma prawo badania czy po stronie wnioskodawcy istnieje "pełne" prawo własności, a nie ma obowiązku zbadania, czy po stronie współwłaściciela istnieje prawo do podejmowania czynności prawnej względem rzeczy wspólnej. Zgodnie zatem z przepisami k.c., a nie z § 9 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, wysokość udziałów w rzeczy wspólnej decyduje o prawie współwłaściciela do złożenia przedmiotowego wniosku, gdyż § 9 rozporządzenia nie reguluje w tym zakresie prawa współwłaściciela.

Skarżąca podniosła również naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. – pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. W jej ocenie nie wzięto pod uwagę umowy darowizny i wynikających z tej umowy praw skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie.

W piśmie złożonym do Sądu w dniu [...] lutego 2009 r. skarżąca ponownie wywodziła, że będąc współwłaścicielem większościowym, przysługiwało jej prawo do skutecznego żądania wymiany dowodu rejestracyjnego. W jej ocenie udział S. Z. w sprawie był zbędny, gdyż nie posiadał on interesu prawnego, który mógłby wynikać z przepisu prawa materialnego. Dodatkowo wskazywała na załączone pełnomocnictwa podpisane przez S. Z. upoważniające skarżącą "...do podejmowania wszystkich czynności dot. wynajmu mieszkania lub innych spraw związanych w moim imieniu" (pełnomocnictwo z dnia [...] września 1999 r.) oraz wyrażające zgodę na sprzedaż samochodu, na który został wydany dowód rejestracyjny serii [...] nr [...] (pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2006 r.). Z dokumentów tych również wywodziła swoje prawo, powołując się na przepisy k.c., do skutecznego złożenia wyłącznie przez siebie wniosku o wymianę dowodu rejestracyjnego, podkreślając, że skoro została upoważniona do rozporządzania rzeczą wspólną (samochodem) to należy przyjęć, że jest także upoważniona do samodzielnej wymiany dowodu rejestracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podanych.

Istotą sporu rozpoznawanej sprawy było to, czy skarżąca H. Z. mogła skutecznie złożyć wyłącznie podpisany przez siebie wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego pojazdu będąc jego współwłaścicielem, czy wniosek ten powinien być także podpisany przez drugiego współwłaściciela pojazdu.

Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej powoływanej jako ustawa) dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego (...) jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe.

Minister Infrastruktury, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wydał rozporządzenie z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 186, poz. 1322). Przepisy tego rozporządzenia określiły warunki i tryb rejestracji pojazdów, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 10 ust. 3a rozporządzenia na okres do wydania wtórnika dowodu rejestracyjnego, nie dłuższy jednak niż 30 dni, organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, wydaje pozwolenie czasowe. Przy czym przepis ust. 3a stosuje się również w przypadku wydawania dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów następnego badania technicznego (§ 10 ust. 3b rozporządzenia).

Z cytowanych przepisów wynika, iż w sytuacji podanej w § 10 ust. 3b ww. rozporządzenia wydawany jest wtórnik dowodu rejestracyjnego. W przypadku wskazanym w § 10 ust. 3b wymienionego rozporządzenia (wydania wtórnika dowodu rejestracyjnego), zgodnie z § 9 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, jeżeli zachodzi konieczność wydania dowodu rejestracyjnego z powodu braku miejsca na kolejne wpisy terminów następnego badania technicznego, organ rejestrujący na wniosek właściciela pojazdu dokonuje czynności opisanych w punktach 1 i 2 tego przepisu. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że § 9 załącznika nr 1 do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. został zamieszczony w załączniku zatytułowanym "Instrukcja w sprawie rejestracji pojazdów", który to tytuł odpowiada tytułowi rozporządzenia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów.

Taka wzajemna konstrukcja obu rozporządzeń prowadzi do wniosku, iż wydawanie dowodu rejestracyjnego z powodu braku na nim miejsca na kolejne wpisy terminów badań technicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak w postępowaniu w sprawie rejestracji i wyrejestrowania pojazdu. Potwierdzeniem tego rozumowania jest § 1 pkt 15 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. stanowiący, iż ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o wniosku o rejestrację, czasową rejestrację albo o wyrejestrowanie - rozumie się przez to odpowiednio wniosek, którego wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów – tj. wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego. Zatem wniosek o wymianę dowodu rejestracyjnego należy traktować jak wniosek o rejestrację pojazdu, czyli w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia tego wniosku, zgodnie z § 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. organ rejestrujący stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oba organy administracji publicznej zgodnie i konsekwentnie stały na stanowisku (odmiennym od stanowiska skarżącej), że dla skuteczności złożenia wniosku o wymianę dowodu rejestracyjnego koniecznym było podpisanie go przez obu współwłaścicieli pojazdu, lub złożenie przez wnioskodawczynię pełnomocnictwa drugiego współwłaściciela. Nie ulega zaś wątpliwości, że załatwienie sprawy w tym postępowaniu (zarówno pozytywne dla strony, jak i negatywne) następuje przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, a więc do tego postępowania mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organy administracji, reprezentując więc konsekwentnie stanowisko konieczności udziału w tym postępowaniu wszystkich współwłaścicieli, chociażby przez jego zainicjowanie wspólnym wnioskiem, uznały za stronę tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., drugiego współwłaściciela samochodu - S. Z. Zatem zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane były zapewnić S. Z. czynny udział w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiału oraz zgłoszonego żądania. Jak wynika z akt administracyjnych oba organy administracji publicznej nie tylko nie powiadomiły S. Z. o wpłynięciu wniosku skarżącej lecz nawet nie doręczyły tej stronie postępowania obu decyzji administracyjnych, w związku z czym nie mógł on bez własnej winy brać udziału w sprawie, co uzasadnia wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla tej okoliczności nie ma znaczenia fakt choroby S. Z., gdyż sposób reprezentowania takiej osoby określają przepisy k.p.a., np.: art. 34 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej co do braku podstaw uczestniczenia w postępowaniu S. Z. o należy uznać stanowisko to za nietrafne. Jeżeli skarżąca, jako współwłaściciel pojazdu na tej podstawie stwierdza posiadanie przez siebie interesu prawnego do złożenia wniosku o wymianę dowodu rejestracyjnego, czyli stwierdza posiadanie przez siebie prawa strony w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem, to nie może jednocześnie, w świetle tych samych okoliczności i tych samych podstaw prawnych twierdzić, że po stronie drugiego współwłaściciela interes prawny nie występuje. Fakt posiadania pełnomocnictwa, w którym współwłaściciel wyraża zgodę na sprzedaż samochodu umocowuje jedynie do rozporządzenia rzeczą. Innymi słowy samochód jako rzecz może zostać sprzedany, co nie jest równoznaczne z dopuszczeniem go do ruchu, gdyż do tego wymagane jest posiadanie dowodu rejestracyjnego z adnotacją o aktualnych badaniach technicznych. Drugie pełnomocnictwo (z 1999 r.) przedłożone przez skarżącą umocowywało ją jedynie do podejmowania czynności dotyczących wynajmu mieszkania lub innych spraw z tym (mieszkaniem, wynajmem) związanych. Pełnomocnictwo to nie stanowiło upoważnienia do załatwiania spraw związanych z samochodem. W sprawie dotyczącej rejestracji pojazdu zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny nie mogą zajmować się oceną praw właścicielskich do pojazdu, gdyż te sprawy należą do właściwości sądu powszechnego. Dowód rejestracyjny nie jest dowodem własności pojazdu, gdyż takimi dokumentami są np.: faktura stwierdzająca nabycie samochodu, umowa kupna/sprzedaży lub wyrok sądu. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno-techniczną, jednakże czynność tę poprzedza przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Akt rejestracji pojazdu ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, stąd do tego postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w tym odnoszące się do stron tego postępowania (por. przykładowo uchwały: NSA w Warszawie z 15 listopada 1999 r. – sygn. akt OPK 24/99 i z dnia 24 września 2001 r. w Warszawie – sygn. akt OPS 6/01).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.