Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia 24 maja 2018 r., "[...]" (dalej także jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił przyznania "[...]" (dalej jako: "skarżący"), zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, z uwagi na brak środków i możliwość zaspokojenia tej potrzeby przez dom pomocy społecznej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że dochód skarżącego wynosi 634,00 zł

i nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Spełniona została również przesłanka okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, gdyż skarżący jest długotrwale chory. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący przebywa w Domu Pomocy Społecznej ""[...]" (dalej jako "DPS"), w którym koszt utrzymania wynosi 3.300,00 zł miesięcznie. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]" ponosi częściową opłatę za pobyt skarżącego w tej placówce, zaś skarżący pokrywa koszt pobytu w wysokości 70% swojego dochodu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżący, jako mieszkaniec domu pomocy społecznej ma zaspokojone wszystkie niezbędne potrzeby bytowe, na co jednoznacznie wskazuje art. 58 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, z późn. zm.), dalej jako "ustawa". Dodał, że z informacji uzyskanej od dyrektora DPS wynika, że w przypadku, gdy pensjonariuszom brakuje własnych środków finansowych, dom pomocy społecznej zapewnia pokrycie kosztów zakupu niezbędnych leków. Tym samym, zdaniem organu, nie zachodzi potrzeba przyznania zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, gdyż to dom pomocy społecznej powinien zaspokoić tę potrzebę. Organ pierwszej instancji zasugerował, że jeśli według skarżącego, środki finansowe, którymi dysponuje, nie są wystarczające na pokrycie jego potrzeb, powinien zwrócić się do właściciela domu pomocy społecznej z wnioskiem o zmniejszenie odpłatności pokrywanej przez skarżącego za pobyt w tej placówce.

Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że dysponuje ograniczonymi środkami i nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, nawet, gdy są to niezbędne potrzeby bytowe. Odmawiając przyznania świadczenia jest zobligowany do uwzględnienia własnych zasobów i możliwości finansowych. Zaznaczył, że w 2018 r. na realizację zadań własnych z pomocy społecznej dysponuje kwotą 30.000 zł. Przy ograniczonych możliwościach finansowych i konieczności objęcia pomocą społeczną stale rosnącej liczby osób i rodzin ubiegających się o pomoc i pomocy tej potrzebujących, zmuszony jest dostosować wysokość poszczególnych zasiłków do posiadanych możliwości budżetowych. Organ ocenił, że większość rodzin z terenu gminy korzystających z pomocy społecznej jest w o wiele gorszej sytuacji finansowej bytowej, niż sytuacja skarżącego.

W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżący wywiódł, że właściwym

w sprawie jest organ pomocy społecznej w "[...]", gdyż jest on stałym mieszkańcem tej gminy. Podniósł, że pomimo pomocy ze strony Ośrodka, w którym przebywa, nie jest

w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że skarżący jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z koniecznością stałej opieki. Jest osobą rozwiedzioną, nie utrzymuje kontaktu z dziećmi. Dochód skarżącego wynosi 634,00 zł miesięcznie i składa się z zasiłku stałego (481,00 zł) i zasiłku pielęgnacyjnego (153,00 zł), z czego 70% przeznaczane jest na partycypację w kosztach utrzymania w DPS. Pozostałą część kosztów utrzymania skarżącego w w/w placówce ponosi GOPS w "[...]". Skarżący ponosi miesięcznie wydatki z tytułu: pobytu w DPS - 443,80 zł, leczenia - 50 zł, abonamentu TV - 50 zł oraz opłaty za telefon - 30,00 zł. Kolegium zauważyło, że GOPS

w "[...]" zobowiązał się do zrefundowania kosztów zakupu leków skarżącemu. Ponadto podniosło, że na podstawie art. 58 ustawy, dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki pensjonariuszom, a także pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu cen za m.in. wykup niezbędnych leków.

W odniesieniu do opłat za abonament i telefon, Kolegium podkreśliło, że refundacja ze środków pomocy społecznej kosztów abonamentu TV, czy rachunku telefonicznego nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy. Podniosło, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Fakt ten sprawia, że nawet spełnienie kryteriów ustawowych w zakresie osiągniętego dochodu nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniem.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przebywa w domu pomocy społecznej, w którym zaspokajane są jego wszelkie niezbędne potrzeby bytowe. Na 2018 r. organ pierwszej instancji dysponuje zaś kwotą 30.000 zł na realizację zadań własnych z pomocy społecznej, co miesięcznie daje kwotę 2.500 zł. Przy znacznie ograniczonych możliwościach finansowych i stale rosnącej liczbie osób zwracających się o pomoc, organ pierwszej instancji szczególnie rozważnie musi gospodarować posiadanymi środkami. Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania oczekiwanej przez skarżącego pomocy jest uzasadniona faktem zaspokojenia jego potrzeb życiowych przez placówkę, w której przebywa. Kwestia braku środków w organie pierwszej instancji jest w tym akurat przypadku drugorzędna, aczkolwiek należy mieć ją również na względzie, rozpoznając złożone odwołanie.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący ocenił odmowę przyznania wnioskowanej pomocy jako niezrozumiałą. Podniósł, że GOPS w "[...]" zapewnił go, że otrzyma pomoc w kwocie 250 zł, lecz skoro przebywa w DPS, to powinien zwrócić się do GOPS w "[...]", a Ośrodek w "[...]" zrefunduje przyznaną kwotę. Tym samym, zdaniem skarżącego, GOPS w "[...]" nie wydatkowałby środków na wnioskowaną pomoc. Skarżący zakwestionował ponadto ocenę Kolegium, że w jego sytuacji – po amputacji obu nóg - wydatki na media są zbyteczne.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 39 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Niewątpliwie, decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści wydawanej decyzji, związaną z realizowaniem określonej (w zakresie przedmiotu decydowania), polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności; a zatem - czy organ prowadzący postępowanie nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po takim rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz ustalenie zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt

I OSK 1794/10, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyznały, że w stanie faktycznym sprawy spełnione są przesłanki: kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (dochód skarżącego, składający się z zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego, wynosi bowiem 634 zł miesięcznie) i przyczyny udzielania świadczenia

z pomocy społecznej, określone w art. 7 ustawy (skarżący legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności z koniecznością stałej opieki, wydanym na stałe). Odmówiły jednak skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia

i zakupu leków, gdyż oceniły, powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy, że skoro skarżący mieszka w DPS, to ta placówka powinna zaspokoić wszystkie potrzeby podopiecznego.

Stanowiska tego nie można podzielić.

Przepis art. 58 ust. 1 ustawy stanowi, że wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych

i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu - dom pomocy społecznej pokrywa opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny, przewidziane w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie zaś do ust. 4 art. 58, dom pomocy społecznej może pokryć wydatki ponoszone na niezbędne usługi pielęgnacyjne w zakresie wykraczającym poza uprawnienia wynikające z przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Cytowane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania zasiłku celowego pensjonariuszowi domu pomocy społecznej.

Domy pomocy społecznej zobowiązane są do pokrywania wydatków związanych

z pobytem pensjonariusza w placówce. Placówkę taką obciążają więc wydatki dotyczące zapewnienia całodobowej opieki oraz zaspokojenia niezbędnych potrzeb społeczno-bytowych. O ile więc całodobowa opieka w całości powinna być finansowana przez placówkę, o tyle pozostałe potrzeby bytowe pensjonariusza zaspokajane są ze środków tej placówki tylko w niezbędnym zakresie, co wynika z art. 58 ust. 1 ustawy.

Pobyt w domu pomocy społecznej nie może więc pozbawiać jego mieszkańca prawa do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej na zasadach ogólnych,

a art. 58 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy świadczeń.

Przepis art. 58 nie wyłącza mieszkańców domu pomocy społecznej z kręgu osób mogących się ubiegać o świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej. O ile ustawodawca chciał dokonać generalnego wyłączenia podmiotowego, to wyraźnie to uczynił w art. 13 ustawy w stosunku do osób odbywających karę pozbawienia wolności, które z mocy odrębnych przepisów zasadniczo też mają prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych. Art. 58 ma charakter pewnych dyrektyw skierowanych raczej do prowadzących domy pomocy społecznej. Natomiast nie zwalnia on organu administracji od oceny, czy w danym przypadku zgłaszane przez stronę potrzeby są zaspokojone i czy ich charakter wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach

z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 684/10, CBOSA).

W przypadku więc, gdy pensjonariusz domu pomocy społecznej wnioskuje

o przyznanie określonego w art. 36 świadczenia z pomocy społecznej, zawsze należy brać pod uwagę zakres i stopień zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy przez dom, jak również to, że w zasięgu działania pomocy społecznej znajdują się tylko potrzeby niezbędne.

W kontrolowanej sprawie nie zbadano tych okoliczności. W aktach sprawy nie ma dowodów, z których wynikałoby, w jakim stopniu DPS zaspokaja potrzeby skarżącego

w zakresie wydatków na leczenie i zakup leków. Organ pierwszej instancji, powołując się jedynie na bliżej nieokreśloną informację od Dyrektora DPS dotyczącą finansowania kosztów zakupu leków pensjonariuszom, ograniczył się do gołosłownego stwierdzenia, że skarżący, jako mieszkaniec domu pomocy społecznej, ma zapewnione wszystkie niezbędne potrzeby bytowe. Kolegium zaś, bez jakichkolwiek uzupełniających ustaleń, podzieliło ocenę, że potrzeby życiowe skarżącego są zaspokojone przez DPS, w którym przebywa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.". Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

W niniejszej sprawie dokonania ustaleń wymaga również kwestia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej. Z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. wynika, że właściwość miejscowa ustalana jest, co do zasady, według miejsca zamieszkania strony postępowania administracyjnego, chyba że sprawa dotyczy nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy. Zasady ustalania właściwości miejscowej określone w K.p.a. mają zastosowanie do wszystkich postępowań, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takie szczególne rozwiązania przewiduje art. 101 ustawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się

o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania jej na pobyt stały (ust. 2). Od powyższych zasad przewidziano wyjątki. Zgodnie z art. 101 ust. 6 dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która skierowała go do tego domu. Tą jednostką jest gmina, na której terenie znajdowało się miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu kierowania do domu. Zachowuje ona swą właściwość nawet wtedy, gdy dom pomocy, będący aktualnym miejscem zamieszkania takiej osoby, położony jest na obszarze działania innej gminy (zob. I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP, 2017, Lex.el).

Przedłożone Sądowi akta administracyjne nie potwierdzają, że organ pierwszej instancji rzeczywiście jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku skarżącego. Wątpliwości w tym zakresie budzą bowiem oświadczenia skarżącego, że to GOPS

w "[...]" jest jego "placówką macierzystą", a także zobowiązanie się GOPS w "[...]" w piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. do refundacji kosztów udzielonej pomocy. Tym samym, nie można stwierdzić, czy decyzję w pierwszej instancji wydał właściwy miejscowo organ pomocy społecznej. Zauważyć zaś należy, że sankcją za naruszenie przez organ administracji przepisów o właściwości jest stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien zatem zbadać kwestię właściwości miejscowej i przypadku uznania się za właściwy, rozpoznać sprawę

z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu odnoszących się do prawidłowej wykładni art. 39 i art. 58 ustawy. W sytuacji zaś uznania się przez organ pierwszej instancji za niewłaściwy miejscowo, zastosowanie winien mieć art. 65 § 1 K.p.a. Jednoczenie Sąd wskazuje, że stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga m.in. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.