Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K.S. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwołaczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., którą po rozpatrzeniu odwołania w/w od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2020r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania na adres poczty elektronicznej wnioskodawczyni skanu dokumentu zawierającego rejestr pracowników Starostwa Powiatowego, którym w 2020 roku przyznano dodatki specjalne z podziałem na stanowisko, ile i za co, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), w pkt 1 uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., a w pkt 2 zobowiązano Starostę do rozpoznania złożonego przez skarżacą wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2020 r. 

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. K.S. zwróciła się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania na adres poczty elektronicznej wnioskodawczyni skanu dokumentu zawierającego rejestr pracowników Starostwa Powiatowego, którym w 2020 roku przyznano dodatki specjalne z podziałem na stanowisko, ile i za co.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., przekazanym wnioskodawcy w tym samym dniu za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ poinformował, że informacja ta należy do katalogu informacji przetworzonej, ponieważ w Starostwie Powiatowym nie jest prowadzony odrębny rejestr w przedmiotowym zakresie, a w związku z tym opracowanie informacji wymaga przeanalizowania przez właściwego pracownika Wydziału Organizacyjnego (odpowiedzialnego za sprawy kadrowe) dokumentacji w żądanym zakresie, a następnie sporządzenia wykazu, tj. nowej informacji według podanych kryteriów. Wskazano także, że opracowanie tej informacji wymagałoby dużego zaangażowania ze strony pracownika Starostwa - co spowodowałoby czasowe oderwanie go od przypisanych mu obowiązków służbowych i w znacznym stopniu zdezorganizowałoby pracę. Poinformowano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym wezwano stronę, aby w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma wykazała, iż uzyskanie żądanej przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie na podstawie art. 13 ust 2 ww. ustawy poinformowano, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od daty wykazania przez wnioskodawcę, iż uzyskanie przedmiotowej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pouczono również wnioskodawcę, że niewykazanie zaistnienia ww. przesłanki w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na powyższe pismo strona pismem noszącym datę [...] luty

2020 r. poinformowała, że jest radną, a żądana informacja jest jej niezbędna do rzetelnego i sumiennego wykonywania obowiązków radnego i jest podyktowane dbałością o sytuację finansową powiatu, która aktualnie jest "rozpaczliwa i trwa program naprawczy".

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Starosta odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 3

ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona została zdefiniowana w licznym orzecznictwie jako informacja, której podmiot zobowiązany do jej udostępnienia na dzień złożenia wniosku nie posiada w takiej postaci, jakiej żąda wnioskodawca, a której opracowanie wymaga wykonania dodatkowych czynności - w szczególności przeglądu i selekcji materiałów źródłowych- i zaangażowania do nich zasobów kadrowych, a w konsekwencji wytworzenia nowej, nieistniejącej wcześniej informacji, przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy wg określonych przez niego zasad i kryteriów. Żądana przez wnioskodawczynię w niniejszej sprawie informacja publiczna spełnia jej przesłanki. Jest to bowiem informacja, którą podmiot (zobowiązany do udostępnienia informacji) na dzień złożenia wniosku nie dysponuje i którą musi wytworzyć - z dużym zaangażowaniem swoich zasobów kadrowych - specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Wobec powyższego, skoro prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ może ją udostępnić wyłącznie wtedy, gdy wnioskodawca wykaże zaistnienie tej przesłanki, natomiast brak jej wykazania skutkować musi odmową udzielenia wnioskowanej informacji.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu nie zostało wykazane, iż żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, tj. dlaczego jej uzyskanie jest istotne nie tylko dla wnioskodawcy, ale także dla innych obywateli, w jaki sposób wpłynie ona na poprawę funkcjonowania samorządu powiatowego oraz w jaki sposób zostanie ona efektywnie wykorzystana do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. W opinii organu sam fakt sprawowania przez K.S. mandatu radnego i wynikających stąd obowiązków nie stanowi wystarczającej przesłanki, aby uznać istnienie interesu prawnego w kwestii żądanej informacji. Udzielana radnemu informacja publiczna musi mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w danej dziedzinie lub wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zdaniem organu I instancji, żądana przez stronę informacja nie jest jej potrzebna w związku z pełnieniem obowiązków radnego danej jednoski samorządu terytorialnego, ma charakter pozamerytoryczny. Żądana informacja nie wpłynie na poprawę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, czy też przyniesie znaczącą korzyść społeczności lokalnej. Strona wielokrotnie zwracała się z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w podobnych i innych kwestiach, a dotychczas jeszcze w żaden sposób nie wykorzystała tych informacji w sposób powodujący poprawę funkcjonowania samorządu powiatowego, nie przedstawiła w tym przedmiocie żadanych propozycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się między innymi na art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., a w pkt 2 zobowiązało Starostę do rozpoznania złożonego przez skarżacą wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskanie żądanej przez stronę informacji wiąże się z potrzebą dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych organu obowiązanego do jej udzielenia. Wiąże się z potrzebą odpowiedniego przetwarzania posiadanych już informacji, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych cząstkowych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiedniego ich przygotowania na potrzebuy wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonność lub zaangażowanie pracowników, może być także traktowane jako informacja przetworzona. Mając na uwadze treść i zakres wniosku, jak też formę udostępnienia żądanej informacji (skanowanie dokumentów) oraz przekonywujące wyjaśnienia organu udzielone w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., jak i w skarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., co do zakresu działań jakie wymagane są do przygotowania żądanej informacji, w ocenie Kolegium należało uznać, iż stanowisko organu w zakresie oceny charakteru żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest prawidłowe.

W konsekwencji powyższego stanowiska Kolegium w dalszej części uzasadnienia podjęło rozważania, czy udostępnienie wnioskodawczyni, będącej radną, żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdziło, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych ma charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Istotne znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi min. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2016, s. 80-81). Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa funkcjonowania samorządów i wspólnot lokalnych.

Organ podkreślił w dalszej części uzasadnienia, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Istotne jest, że chodzi o takie sytuacje, gdy zostanie uprawdopodobnione, że korzyści z upublicznienia tej informacji pozostawać będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. O szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują zatem czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej.

Dalej organ podniosł, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, właśnie min. radnego wskazuje się jako przykład podmiotu mającego możliwość wpływania na poprawę funkcjonowania samorządu uznając, że w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Za uznaniem radnego jako podmiotu mającego realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej w interesie publicznym (dla korzyści ogółu), co ma przemawiać za jej przetworzeniem i udostępnieniem mu je przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się m.in. w wyrokach z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721 /13; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1056/14; z dnia 6 lutego 2015 r., I OSK 583/14; z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 143/14; z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2577/13; z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2787/13,1 OSK 2811/13; z dnia 21 maja 2014 r., I OSK 2698/13; CBOSA).

Kolegium stwierdziło, że podstawową formą aktywności radnych jest udział w pracach rady lub sejmiku prowadzonych in pleno oraz w komisjach. W ciałach tych radny wyraża swoją wolę, reprezentując tym samym mieszkańców samorządu, przede wszystkim przez udział w głosowaniach. W tym kontekście, w interesie publicznym leży, aby radny, biorąc udział w podejmowaniu rozstrzygnięć w radzie lub sejmiku bądź ich komisji, posiadał wszelkie potrzebne mu do podjęcia decyzji wiadomości. Informacja publiczna udzielana radnemu w sprawach samorządowych może zatem służyć stworzeniu mu odpowiednich warunków wykonywania mandatu, a tym samym podwyższeniu jakości działania rady lub sejmiku. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) opartym na decentralizacji (art. 15 Konstytucji) i istotnej roli samorządu terytorialnego (art. 16 i rozdział VII Konstytucji) efektywne wykonywanie normatywnie określonych obowiązków przez radnych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (ogółu). Tym samym zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ rozważając, czy radny ma prawo uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym, musi zweryfikować, czy dana informacja jest potrzebna wnioskodawcy w związku z wykonywanym przez niego mandatem.

Podsumowując tą część rozważań Kolegium uznało, że fakt powoływania

się przez wnioskodawcę na sprawowanie mandatu radnego nie pozostaje wystarczający dla uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Dla jej przetworzenia i udostępnienia wnioskodawcy o statusie radnego konieczne jest jeszcze, aby jej przedmiot miał znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, przedmiot informacji miał związek z pełnioną przez wnioskodawcę funkcją radnego oraz by mogła być ona realnie wykorzystana przy wykonywaniu mandatu radnego przez wnioskodawcę. Adresat wniosku – organ - nie może ograniczać się tylko do oceny twierdzeń wnioskodawcy, ale uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym znanych mu z urzędu. Wydając decyzję odmowną na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stosownie do jej art. 16 ust. 2, organ stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ musi zatem zweryfikować, czy udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a zatem, czy wiąże się ona bezpośrednio z wykonywaniem funkcji radnego i może zostać konkretnie wykorzystana w jej ramach dla dobra publicznego.

W odniesieniu do omówionych obowiązków procesowych Kolegium w niniejszej sprawie stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji co prawda podjął działania w celu zweryfikowania istnienia po stronie wnioskodawcy interesu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednakże nieprawidłowo ocenił wyjaśnienia wnioskodawcy. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy przewiduje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Natomiast informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Jednakże na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy dostęp do tych informacji nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do ich udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności, w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa ochrony ich danych osobowych. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej można powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Odmowa w takiej sytuacji przybrać powinna formę decyzji administracyjnej stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Kolegium nie może budzić wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Ze środków tych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. W związku z tym informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2019 r., II SAB/Gd 59.19, CBOSA). Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku nie było ujawnienie wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretnych pracowników Starostwa Powiatowego, tylko wskazanie wysokości dodatków specjalnych do wynagrodzenia pracowników Starostwa na danym stanowisku i za co w 2020 roku w formie zeskanowego rejestru. Mając na uwadze, że wniosek został złożony 28 stycznia 2020 r., udostępniona informacja nie obejmuje znacznego przedziału czasowego.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że żądana przez odwołującą się informacja w postaci przekazania na adres poczty elektronicznej wnioskodawczyni skanu dokumentu zawierającego rejestr pracowników Starostwa Powiatowego, którym w 2020 roku przyznano dodatki specjalne z podziałem na stanowisko, ile i za co, stanowi informację publiczną o charakterze przetworzonym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a za jej udostępnieniem stronie odwołującej się - jako pełniącej funkcję radnego Rady Powiatu - przemawia szczególnie istotny interes publiczny.

W związku z powyższym wskazana przez organ I instancji podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz jej uzasadnienie, zdaniem Kolegium nie znajdują uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa, a żądana informacja, w zakresie objętym wnioskiem, powinna podlegać udostępnieniu w drodze czynności materialno-technicznej. Stąd też organ II instancji zobligowany był do umorzenia postępowania w zakresie odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej. Powyższe nie wyklucza jednak okoliczności, ewentualnej modyfikacji wniosku, choćby w związku z koniecznością uiszczenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję złożyła K.S. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nmorm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- obrazę prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że wskazanie wysokości dodatków do wynagrodzeń pracowników Starostwa Powiatowego stanowi wniosek o informację przetworzoną, pomimo że jest to oczywiście informacja prosta,

- obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na umorzeniu postępowania przed organem I instancji i na zobowiązaniu Starosty do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, chociaż wniosek o udzielenie tejże informacji złożony przez K.S. został rozpoznany decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podnesiono, że błędnym jest pogląd SKO jakoby informacja, o udostępnienie której K.S. zawnioskowała, miała charakter przetworzony. Założenie, że w każdym miesiącu przed terminem płatności dodatków Starostwo Powiatowe zmuszone jest angażować znaczne środki osobowe, analizować szereg dokumentów itp., by dokonać wypłaty dodatków do płac jest z organizacyjnego punktu widzenia zdaniem skarżącej zupełnie absurdalne. Udzielenie informacji, o którą wniosiła K.S. wymaga tylko prostej operacji w systemie komputerowym, wobec czego wyjaśnienia Starosty co do rzekomych trudności w uzyskaniu informacji są nieprawdziwe, co wynika między innymi z załączonego do skargi oświadczenia byłej skarbnik urzędu. Czynności, które musi wykonać organ, aby udzielić wnioskowanej informacji są prostymi czynnościami kancelaryjno-biurowymi o charakterze technicznym. Ponadto zupełnie niejasnym dla strony jest dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nawet przy uznaniu informacji za przetworzoną, ale w sytuacji posiadania przez skarżącą jako radną interesu publicznego w jej otrzymaniu (co przecież SKO stwierdziło), zdecydowało o umorzeniu postępowania i zobowiązało Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej. W takiej sytuacji należało wydać decyzję zobowiązującą Starostę do udzielenia informacji publicznej, a nie zobowiązywać go (jak to miejsce w przypadku bezczynności) do ponownego rozpoznania wniosku, co do którego decyzja została przecież wydana. Podkreślono, że skarżąca nie zamierza modyfikować swojego wniosku, a Starosta w toku postępowania nie powołał się na żadne okoliczności skutkujące koniecznością wniesienia opłaty czy kosztów związanych z udzieleniem informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Problemem, który determinuje wydanie rozstrzygnięcia w sprawie jest ocena czy żądana przez skarżącą od organu informacja o przyznanych pracownikom starostwa dodatków specjalnych w 2020 roku z podziałem na stanowiska, ile i za co, z uwzględnieniem, że wniosek ten został złożony w siedzibie organu w dniu 28 stycznia 2020 r., jest informacją prostą czy też informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Dokonując oceny w tym zakresie należy mieć na uwadze, że wniosek dotyczy udzielenia informacji za jeden miesiąc tj. styczeń 2020 rok. Pojęcie "informacja przetworzona" jest pojęciem nieostrym i nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Było przedmiotem rozważań przedstawicieli nauki prawa i orzecznictwa. W doktrynie panuje konsensus co do tego, iż jest to jakościowo nowa informacja nieistniejąca w przyjętej dotychczas treści i formie, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu.

W wyroku z dnia 27 maja 2020 r. Naczelny Sad Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1703/2019 wyraził pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, a zgodnie z którym ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Jednocześnie w uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej sprawie stanowiła podstawę do sformułowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to taka informacja publiczna, która:

"- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej" (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia

2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów - "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369)".

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, uznać należy, że informacja, o udzielenie której zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej podanym. Takie czynności jak selekcja dokumentów płacowych, ich analiza pod względem treści co składało się na wynagrodzenie każdego z pracowników Starostwa w styczniu 2020 roku, czy anonimizacja są prostymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności przez organ nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019r., sygn. akt I OSK 1056/18). Wskazać należy, że na liście płac każdego pracownika obok łącznej kwoty wynagrodzenia jakie otrzymał w danym miesiącu brutto są wymienione poszczególne kwoty, które składają się na otrzymane wynagrodzenie, np. wynagrodzenie zasadnicze, dodatek stażowy za wysługę lat, dodatek funkcyjny, premia, dodatek specjalny itp. Wynotowanie z takich list płac dodatków specjalnych z uwzględnieniem stanowiska pracownika, który go otrzymał, jego wysokości i za co otrzymał nie tworzy informacji prztworzonej. Są to zwykłe czynności techniczne, w wyniku stosowania których nie powstała żadna nowa informacja. Wynotowanie tych danych z istniejącej listy płac nie tworzy informacji przetworzonej. Nadto organy obu instancji nie wykazały, iż pozyskiwanie informacji objętej wnioskiem złożonym przez stronę skarżącą wiązały się z zaangażowaniem określonej liczby pracowników, przez określony czas, co skutkowałoby dezorganizacją pracy organu, czy też określonymi nakładami finasowymi. Rozważania organów w tym zakresie mają li tylko charakter czysto teoretyczny, odwołujące się do hipotetycznej, intelektualnej pracy związanej z pozskaniem żądanej informacji. Organy nie podały nawet liczby pracowników zatrudnionych w Starostwie w okresie objętym wnioskiem. Nie podały, dlaczego pozyskanie z listy płac danego pracownika informacji, czy w styczniu 2020 roku otrzymał dodatek specjalny związane jest ze szczególnym nakładem pracy ze strony innych pracowników delegowanych do "odkodowania" tej informacji. Organ nie może odwoływać się do ogólnych pojęć w sytuacji, gdy powinien to przełożyć na konkretne czynności, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać skarżącej, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Tym samym uznając, że infomacja, o udzielenie której strona skarżąca wnosiła nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. żądanie przez organ – Starostę wykazania szczególnego intersu publicznego nie było uzasadnione. Czyni to podstawę do przyjęcia, że decyzja organu I instancji z dnia

[...] lutego 2020 r. o odmowie udzielonej wnioskowanej informacji, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

Podstawę uchylenia decyzji organu II instancji stanowiła nie tylko odmienna kwalifikacja informacji, o udzielenie której skarżąca wnosiła (Kolegium błędnie przyjęło, że stanowiła ona informację przetworzoną), ale także samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że organ, do którego jest skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej jest obowiązany do jej udzielenia, zasadne jest uchylenie jego decyzji i umorzenie postępowania przed tym organem, tak jak to uczyniło w niniejszej sprawie Kolegium. Z chwilą złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej toczy się bez względu na sposób jego zakończenioa jedno postępowanie. Konieczność załatwienia sprawy w trybie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy jej udzielenia nie powoduje wszczęcia odrębnego postępowania. Tym samym Kolegium winno tylko uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazać załatwienie w określony sposób wniosku. Powyższe wadliwe rozstrzygnięcie skutkuje koniecznością uchylenia również decyzji organu II instancji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Przystępując ponownie do rozpatrzenia wniosku skarżącej organ winien uwzględnić powyższe rozważania, a w szczególności fakt, że przy uwzględnieniu dotychczas podnoszonych przez organ okoliczności brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Organ jest obowiązany do jej udzielenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. 200 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego adwokatem, ustalonego w oparciu

o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządznia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).