Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu przewozu osób i rzeczy środkami lokalnego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Miasto S. - Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych.

Prezydent Miasta S. zarządzeniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe oraz art. 4 ust.1 pkt 9, art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 3 oraz art. 47 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, ustalił regulamin przewozu osób i rzeczy środkami lokalnego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Miasto S. - [...].

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...], po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.

W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, skarga taka, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Podmiotowe i przedmiotowe granice dopuszczalności skarg na zarządzenia organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tożsamy sposób zakres przedmiotowy dopuszczalności skarg na zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z treści przywołanych regulacji wynika jednoznacznie, że granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli zarządzeń organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowi zarządzenie Prezydenta Miasta S. podjęte w sprawie wprowadzenia regulaminu przewozu osób i rzeczy środkami lokalnego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Miasto S. [...].

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). W myśl tego przepisu, przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego,

o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 i Nr 228, poz. 1368), mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pod pojęciem przewoźnika należy rozumieć przedsiębiorcę uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a w transporcie kolejowym - na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Natomiast organizator publicznego transportu zbiorowego oznacza m.in. właściwą jednostkę samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy). Z kolei stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Przy czym określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, wykonuje, w przypadku gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 7 ust. 4 pkt 1). W myśl art. 47 ustawy o publicznym transporcie drogowym w regulaminie przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 9, określa się

w szczególności warunki obsługi podróżnych, warunki odprawy oraz przewozu osób

i bagażu, a także wskazuje się podmiot właściwy do przyjmowania skarg i reklamacji wynikających z realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz terminy rozpatrywania skarg i reklamacji.

W świetle powyższych przepisów, zdaniem sądu, podzielić należy stanowisko reprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że zaskarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do aktów podjętych "w sprawie z zakresu administracji publicznej" (por. postanowienia z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 875/14 oraz z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 400/15, dostępne w Internecie). Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym ma charakter wzorca umownego w rozumieniu art. 384 i następne Kodeksu cywilnego i to niezależnie od tego, czy wydawany jest przez przewoźnika, czy też organizatora publicznego transportu drogowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 163/12, lex nr 1391956 oraz Dorota Ambrożuk "Komentarz do art. 4 ustawy – Prawo przewozowe", lex 2014).

W doktrynie wskazuje się, że wzorzec jest kwalifikowanym oświadczeniem woli, które poza zakresem konsensusu stron, określa treść stosunku prawnego. Postanowienia wzorca umowy nie są więc ze swojej istoty uzgadniane indywidualnie, ale określają treść stosunku prawnego. Postanowienia wydawanych przez przewoźnika regulaminów wiążą więc drugą stronę umowy, tak jak sama umowa przewozu. Stąd regulaminy wydawane przez przewoźników nie mają charakteru normatywnego i nie są źródłem prawa. Natomiast do regulaminu należy stosować wprost unormowania Kodeksu cywilnego (por. Adam Jaworski "Prawo przewozowe. Komentarz", LexisNexsis 2012).

Reasumując stwierdzić należy, że problematyka związana z regulaminem przewozu osób i rzeczy środkami lokalnego transportu zbiorowego właściwa jest prawu cywilnemu, a brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do takiego działania organu jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, skoro zaskarżone zarządzenie nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zatem skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił i stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. orzekł o zwrocie wpisu.