Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 159/12 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. M. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 159/12 oddalił skargę E. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. (dalej: organ I instancji) udzielił E. M. koncesji (zezwolenia) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", zlokalizowanej w G., ul. [...]. Na podstawie upoważnienia, wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K., inspektor farmaceutyczny przeprowadził w dniu [...] – [...] września 2010 r. kontrolę doraźną apteki ogólnodostępnej o ww. wskazanej lokalizacji, prowadzonej przez skarżącą. Kontrola została przeprowadzona po powiadomieniu przez S. Sp. z o. o. o zaobserwowanym przez nią niestandardowym wzroście zakupów leku [...], dokonywanych przez trzy apteki zlokalizowane w G.: przy ul [...], Aptekę "[...]", [...] i "[...]", ul. [...].

Wyniki kontroli zostały zamieszczone w protokole nr [...] z dnia [...] września 2010 r., w którym stwierdzono na podstawie przedłożonych faktur, iż lek [...] 50mg x 56 tabl. został zakupiony w hurtowni farmaceutycznej, natomiast brak było faktur sprzedaży oraz innych dokumentów sprzedaży. W fakturach wskazano jako nabywcę Aptekę E. M. G., ul. [...], jako odbiorcę wskazano Aptekę "[...]", G., ul. [...]. Zakupione 20 opakowań zostało sprzedanych "[...]" M. S., sprzedaż nie została wprowadzona do systemu komputerowego apteki.

W dniu [...] marca 2011 r. oraz w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadzono kolejną kontrolę doraźną. Wyniki kontroli zostały zamieszczone w protokole nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w którym, na podstawie analizy faktur, stwierdzono m.in., dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych i pozostałego asortymentu do apteki "[...]" w G., [...], należącej do innego zezwoleniobiorcy - Spółki Jawnej E. M., B. D., ponadto stwierdzono, że apteka dokonywała zakupu produktów leczniczych z apteki "[...] " w G., [...], należącej do Spółki Jawnej E. M., B. D. Wskazano wartość tych transakcji.

Na wiosek organu I instancji Rada [...] Izby Aptekarskiej w K. uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w G., ul. [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchwała została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarga na ww. uchwałę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1860/11 została oddalona.

W oparciu o ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. cofnął E. M. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydanego dla Apteki "[...]", zlokalizowanej w G., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał treść art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej: p.f. lub prawo farmaceutyczne), który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednym z warunków udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki było zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ podkreślił, iż oczywistym jest, że rękojmia należytego prowadzenia apteki musi istnieć przez cały czas prowadzenia przez zezwoleniobiorcę działalności objętej zezwoleniem. Organ stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że przedsiębiorca E. M. nie dawała rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W ocenie organu nie budził wątpliwości fakt, iż w aptece "[...]" prowadzony był wbrew przepisom ustawy – Prawo farmaceutyczne obrót hurtowy produktami leczniczymi, a ich sprzedaż dokonywana była do hurtowni farmaceutycznych i innych aptek, co było niezgodne z art. 72 ust. 3 i art. 96 ust. 1 p.f. Wskazano także, iż ilości produktów sprzedanych do [...] przekraczała potrzeby lecznicze odbiorcy detalicznego (pacjenta), wymieniono lek [...] opakowań oraz [...] opakowań, które świadczyły o prowadzeniu obrotu hurtowego, do którego skarżąca nie miała prawa. Stwierdzono ponadto, iż produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp., które znajdowały się na fakturach dostarczonych przez skarżącą w dniu [...] marca 2011 r., mogą być wydawane z apteki wyłącznie na podstawie recepty lub zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych. Wskazując przykładowo leki o nazwie: [...], [...], [...], [...], organ stwierdził, iż wydawanie takich produktów leczniczych bez recepty było niedozwolone.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ po przytoczeniu stanu faktycznego wskazał, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 p.f., obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że apteka ogólnodostępna zlokalizowana w G. przy ul. [...] dostarczała produkty lecznicze do innej apteki ogólnodostępnej i hurtowni farmaceutycznej oraz zaopatrywała się w produkty lecznicze w innych aptekach ogólnodostępnych. W ocenie organu oznaczało to, iż skarżąca nie posiadając zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej prowadziła działalność gospodarczą w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Organ podkreślił, przywołując również § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej, iż apteka ogólnodostępna winna zaopatrywać się w produkty lecznicze w hurtowni farmaceutycznej a nie w innej aptece. W konkluzji organ stwierdził, iż wobec naruszenia licznych przepisów prawa farmaceutycznego skarżąca nie dawała rękojmi należytego prowadzenia apteki, co uzasadnia cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę skarżącej wskazując, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w G. przy ul. [...] był przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 prawa farmaceutycznego, który stanowi że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

W ocenie Sądu nie miała racji skarżąca uznając, iż konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki badana jest wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Bowiem przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia a obowiązki nałożone na niego ustawą prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów, że zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie tj. obrót produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Prowadzenie obrotu z innymi podmiotami - uczestnikami obrotu produktami leczniczymi - uzasadniał zatem zarzut zdaniem Sądu, iż skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymagał odrębnego zezwolenia.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że w sposób nie budzący wątpliwości, organy wykazały, iż apteka ogólnodostępna dostarczała produkty lecznicze do innej apteki ogólnodostępnej oraz do hurtowni farmaceutycznej oraz zaopatrywała się w produkty lecznicze w innych aptekach. Ponadto, z apteki były wydawane (sprzedawane podmiotom nieuprawnionym) produkty lecznicze podlegające wydawaniu na receptę. Powiązania osobowe między przedsiębiorcami prowadzącymi apteki nie zmieniło faktu, iż zezwolenie zostało udzielone bądź innemu podmiotowi, bądź tej samej osobie ale w innej lokalizacji. Podkreślono, iż skarżąca naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej, co uzasadniało uznanie, iż nie posiada rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji obligowało organ do cofnięcia zezwolenia. .

Za niezasadny Sąd uznał podniesiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 88 ust. 5 pkt 5 prawa farmaceutycznego, który określa obowiązki kierownika apteki. Wzięto pod uwagę, iż to skarżąca była jednocześnie kierownikiem apteki. Niezasadny był również zarzut strony skarżącej dotyczący trybu przeprowadzenia samej kontroli w aptece, tj. naruszenia art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej. Należy zauważyć, iż w toku postępowania kontrolnego podstawę przeprowadzenia kontroli doraźnej stanowił przepis art. 79 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.), dopuszczający wykonanie kontroli poza trybem zwyczajnego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia kontroli - w sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego istotne było przede wszystkim to, że organ powziął informację o niestandardowym wzroście zakupów leku [...] i podejrzeniu istnienia nieprawidłowości w obrocie lekami. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, inspektorzy farmaceutyczni mieli pełne prawo podjąć decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej w aptece skarżącej, która spełniała w sposób oczywisty przesłanki przewidziane w art. 79 ust 2 pkt 5 ustawy o swobodzie gospodarcze.

E. M. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 101 pkt 4 w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 r. prawa farmaceutycznego poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, który nie dotyczy etapu rozpatrywania wniosku w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej tylko już działającej apteki,

art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 103 prawa farmaceutycznego poprzez błędną wykładnię pozwalającą na zastosowaniu tego ogólnego przepisu jako podstawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z pominięciem regulacji szczególnej - art. 103 prawa farmaceutycznego

art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5 oraz art. 96 ust. 1 prawa farmaceutycznego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że przepisy dotyczące osób wykonujących określony zawód - farmaceuty, technika farmaceutycznego bądź pełniących określone funkcje w aptece - kierownika apteki mają zastosowanie do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę - podmiotu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a tym samym uzasadniają cofnięcie przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę zezwolenia na jej prowadzenie,

d) art. 79 ust. 1 oraz art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo powołanie się na przesłanki przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia bez odniesienia się do rzeczywistego występowania tych przesłanek w stanie faktycznym sprawy (bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia) uzasadnia jej przeprowadzenie bez konieczności wcześniejszego zawiadomienia, co oznacza przeprowadzenie kontroli z naruszeniem obowiązujących przepisów, a tym samym powoduje brak możliwości uwzględnienia w sprawie materiału dowodowego uzyskanego z naruszeniem powyższych przepisów,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1, art. 134, art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37ap pkt 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 101 pkt 4 prawa farmaceutycznego poprzez przyjęcie jako podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia oraz zaskarżonych decyzji przepisów nieodnoszących się do podmiotu zezwolenia na prowadzenie apteki i w konsekwencji oddalenie skargi,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1, art. 134, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów przez organy administracji, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skutkujących niewłaściwą oceną prawną wyrażając się w przyjęciu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów niemających zastosowania w przedmiotowej sprawie,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1, art. 134 i art. 151 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez oddalenie skargi pomimo dopuszczenia przez organy administracji jako dowodów w sprawie materiału dowodowego zebranego z naruszeniem obowiązujących przepisów w zakresie kontroli dokonywanej u przedsiębiorców, co powinno skutkować jego nieuwzględnieniem w sprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna E. M. opiera się na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 159/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego z których wynika, że apteka ogólnodostępna o nazwie "[...]", zlokalizowanej w G., ul. [...] dostarczała produkty lecznicze do innej apteki ogólnodostępnej i hurtowni farmaceutycznej oraz zaopatrywała się w produkty lecznicze w innych aptekach ogólnodostępnych. E. M. nie posiadając zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej prowadziła działalność gospodarczą w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. Wobec naruszenia licznych przepisów prawa farmaceutycznego (art. 72 ust. 3, art. 72 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 86 ust. 2, 5 i 8, art. 96 ust. 1 prawa farmaceutycznego) E. M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, co uzasadnia cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w pkt 2) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji skarżący powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z konkretnymi przepisami prawa procesowego mającymi zastosowanie w sprawie administracyjnej: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucając naruszenie prawa procesowego kasator winien wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 ust. 1 lit. c) p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił także zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podniesione przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń dokonanych podczas postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości argumentację tę podziela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek do uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., w szczególności zaś przesłanki "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy." Sąd rozstrzygnął w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza że zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem decyzji ostatecznej nie dostrzegając żadnych uchybień. Sąd I instancji nie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zarzuty i wnioski skargi nie są uzasadnione, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej wskazano jako naruszone przepisy prawa farmaceutycznego poprzez przyjęcie ich jako podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia: art. 37ap pkt 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5, art. 96 ust. 1, art. 101 pkt 4, w sytuacji kiedy w podstawie prawnej decyzji ostatecznej powołano art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz nie powołano art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5. Jeśli chodzi o dwa ostatnie przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej, to pierwszy z nich mówi o tym, że produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: na podstawie recepty; bez recepty; na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast drugi stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Są to przepisy materialne, których naruszenie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie można podnosić w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nawet błędnie akceptując podstawę prawną decyzji ostatecznej, czemu daje wyraz w uzasadnieniu wyroku poprzez jej wyjaśnienie nie narusza powołanego przez skarżącego art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w art. 84c wskazanej ustawy przewidziano możliwość wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem wskazanych tam przepisów ustawy. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: odstąpieniu od czynności kontrolnych; kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na takie postanowienie przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia. Do opisanych postępowań, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro przepis art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej został usytuowany bezpośrednio po ust. 4 i 5, gdzie uregulowano prawo przedsiębiorcy do odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej oraz roszczenie dochodzone na podstawie Kodeksu cywilnego, to zgodnie z art. 6 k.c. ciężar dowodowy ciąży na przedsiębiorcy. Dowody, które zostały przeprowadzone przez organ w toku kontroli, mogą być uznane za naruszające przepisy prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy przedsiębiorca wykaże, że są to dowody, które zostały przeprowadzone bądź też uzyskane w sposób niezgodny z prawem. Ustawodawca nie wskazał jednak, jaki podmiot oraz w jakim trybie ma dokonywać oceny istotności wpływu dowodów przeprowadzonych z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy na jej wynik.

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że przedsiębiorca E. M. wniosła skuteczny sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy oraz nie wykazał, kto i w jakim trybie stwierdził, że dowody w toku kontroli przeprowadzono z naruszeniem przepisów prawa, to zarzut ten nie jest uzasadniony.

Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że skoro nie podważono ustaleń faktycznych, to miały zastosowanie przepisy prawa materialnego wskazane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych tam przepisów prawa. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów lecz jedynie kontroluje, czy organ administracji prawidłowo zrozumiał treść przepisu i czy prawidłowo dokonał subsumcji. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z 8 listopada 2011 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny powołał art. 115 pkt 4, art. 99 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 96 ust. 1, art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4 prawa farmaceutycznego, § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej ((Dz. U. Nr 216, poz. 1831) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 101 pkt 4 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowane, ponieważ w sytuacji kiedy nie podważono ustaleń faktycznych sprawy, organ zezwalający miał obowiązek cofnąć zezwolenie, ponieważ przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, w tym wypadku utracił rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Nie naruszono art. 37 ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z art. 103 p.f. poprzez błędną wykładnię. Pierwszy przepis określa sytuację, kiedy organ wydający zezwolenie musi podjąć decyzję o cofnięciu zezwolenia. Zezwolenie musi być cofnięte, jest zaprzestanie spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Skoro ustawa nie przewiduje automatycznego wygaśnięcia zezwolenia w przypadku braku spełniania warunków, to odpowiedni organ musi wydać decyzję cofającą zezwolenie. Z kolei w art. 103 ust. 1 p.f. określono inną przesłankę bezwzględną cofnięcia zezwolenia - apteka ogólnodostępna prowadzi obrót produktami leczniczymi niedopuszczonymi do obrotu. Natomiast w art. 103 ust. 2 w pkt od 1) do 5) określono przesłanki względne. Wystąpienie przesłanki bezwzględnej zawsze obliguje organ zezwalający do cofnięcia zezwolenia, w rozpoznawanej sprawie była to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.f.

Art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5 p.f. nie został wskazany w podstawie prawnej decyzji ostatecznej. Przepisy te określają zadania kierownika apteki: organizacja pracy w aptece, polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych, prawidłowym sporządzaniu leków recepturowych i leków aptecznych oraz udzielaniu informacji o lekach; zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz ich wydawanie zgodnie z art. 96. Autor skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie tych przepisów upatruje poprzez ich zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wobec przedsiębiorcy. Zarzut ten nie jest trafny, ponieważ odpowiedzialność na gruncie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, a nie odpowiedzialnością osób wykonujących różne funkcje związane z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej. Apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Do wniosku należy dołączyć, między innymi imię i nazwisko farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wymogów. W aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany "kierownikiem apteki". Kierownikiem apteki może być farmaceuta, który nie przekroczył 65 roku życia i ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku, gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Zgodnie z art. 96 ust. 1 p.f., produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych: 1) na podstawie recepty; 2) bez recepty; 3) na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej wynika, na czy polegało naruszenie art. 96 ust. 1 p.f. – na sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek oraz hurtowni farmaceutycznych.

Ostatni zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. również nie jest trafny, ponieważ Główny Inspektor Farmaceutyczny nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które miały zastosowanie jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Przepisy te dotyczące postępowania kontrolnego były stosowane przez inspektora farmaceutycznego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. jako jedne z wielu stanowiące podstawę prawną kontroli. Przepisami szczególnymi były tutaj art. 122b do art. 123 p.f., które gwarantują kontrolowanemu rzetelny przebieg kontroli. Przebieg kontroli został udokumentowany w protokole kontroli, który został podpisany przez kontrolowanego. Protokół ten przekazano kontrolowanemu, który miał prawo w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, złożyć pisemnie zastrzeżenia lub wyjaśnienia, wskazując jednocześnie stosowne wnioski dowodowe, które inspektor był obowiązany rozpatrzyć w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. Protokoły z kontroli zawierające opis dokonanych ustaleń i przedstawienie dowodów były dowodami z dokumentów, które podlegały ocenie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. kasator może podnosić w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a nie jak to uczyniono w tej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.