Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. Z. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z.U.H. [...] powołując się na art. 102 § 2 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] za okres od [...] r. do [...] r. w kwocie [...]zł brutto.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, a zatem zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Na powyższe postanowienie Z. S. wniósł zażalenie wskazując, że wbrew twierdzeniu organu, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem po stronie organu egzekucyjnego istnieje obowiązek przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2

w zw. z art. 61a § 1, art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1137), art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619) oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237), uchyliło zaskarżone postanowienie

w całości i orzekło o zwrocie wniosku.

Według Kolegium, powiązanie przepisów wskazanych w podstawie prawnej pozwala na oczywisty wniosek o braku normy kompetencyjnej dla starosty do rozstrzygania o odnośnych kosztach. W ocenie organu, ze względu na datę wniosku koniecznym jest uwzględnienie aktualnie obowiązujących regulacji, a w aktualnym stanie prawnym kwestia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, pozostaje wyłącznie domeną ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym istotną dla analizowanego wniosku zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak też dalsze po tej dacie zmiany wprowadzone do dnia złożenia wniosku.

Powołując się na dokonane zmiany ustawy oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, przy uwzględnieniu nadto przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, za uprawnione uznało Kolegium przyjęcie, iż w odniesieniu do postępowania wszczętego w obecnym stanie prawnym kwestia zapłaty kosztów, o jakich mowa w art. 130a pkt 10h ustawy podlega wyłącznej regulacji tego przepisu. Znowelizowane przepisy bowiem w sposób wyczerpujący uregulowały kwestię ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążając obowiązkiem ich poniesienia osobę będącą właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu,

z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, czyniąc tylko ten podmiot adresatem decyzji. Decyzję o zapłacie tych kosztów, wydaje starosta (art. 130a

ust. 10h). Obecnie nie ma więc organu, który byłby upoważniony do orzekania

w sprawach przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji, w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji.

Organ odwoławczy, po przytoczeniu art. 130a ust. 5b, 5d, 5c, 5f i ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, art. 94 ustawy Prawo zamówień publicznych i uwzględnieniu uregulowania wskazującego na stanowiące dochód powiatu opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów stwierdził, że obecnie nie ma podstaw prawnych do przyznania w trybie administracyjnoprawnym wnioskowanych kosztów, na rzecz prowadzącego wyznaczony przez starostę parking strzeżony, a ewentualne braki w zakresie wyznaczenia parkingu strzeżonego, mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w trybie właściwym dla oceny czynności wyznaczenia parkingu strzeżonego (nawiązania stosunku prawnego pomiędzy starostą, a prowadzącym parking), o jakim mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Mając na względzie art. 94 ustawy o zamówieniach publicznych oraz w poprzednim stanie prawnym art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, organ wskazał na cywilnoprawny charakter stosunków pomiędzy podmiotami prowadzącymi parking, a starostami, jakkolwiek mającymi za przedmiot obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Poszukiwanie innych dróg zapłaty kosztów na rzecz prowadzącego parking nie może być czynione na gruncie prawa administracyjnego, a w szczególności w powiązaniu z normą z art. 130a pkt 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ustawa - Prawo o ruchu drogowym, w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania, jak i na dzień złożenia wniosku przez stronę, zawiera kompletną regulację w warunkach jej przepisów art.130a ust. 1 i 2, przy uwzględnieniu powiązanych z nią przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, zaś wskazana regulacja nie daje uprawnienia do orzekania o kosztach prowadzącego parking strzeżony, w tym także powstałych przed wejściem w życie jej przepisów zmieniających, według dotychczasowych reguł w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca w analizowanych przepisach bowiem pominął jako uprawnionego do uzyskania kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 10h, prowadzącego parking strzeżony oraz kwestię sposobu ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przez prowadzącego parking. Prowadzącemu parking strzeżony przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie, za cały okres przechowywania pojazdu, w okresie trwania umowy, ale powyższe kwestie w razie sporu pozostają przedmiotem kognicji sądu cywilnego.

Mając na uwadze pozaadministracyjny charakter sprawy organ podkreślił, że uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania uzasadnione jest normą szczególną z art. 66 § 3 K.p.a. uwzględniającą, jako przesłankę zwrotu wniesienie podania do organu niewłaściwego, przy uznaniu podstaw do rozpatrzenia sporu przez sąd powszechny. Odmowa zatem wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, obejmuje te wszystkie sytuacje, których nie dotyczą przepisy szczególne.

Nadto Kolegium uznało, że zarzuty merytoryczne dotyczące podstaw faktycznych wystąpienia przez Starostę z wnioskiem o orzeczenie na rzecz Powiatu przepadku przedmiotowego pojazdu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym akcie, zaś w ustosunkowaniu się do zarzutu bezczynności organu I instancji zaznaczyło, że Starosta [...] dochował wyznaczonego przez SKO dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Z. S. powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zobowiązanie go do wydania właściwego aktu administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzucił:

- obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 K.p.a.,

- naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów

w sprawie rozciągnięcie stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności poprzez przyjęcie, że zgłoszone roszczenie jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym,

- oparcie rozstrzygnięcia na przepisach Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji przyjęcia wadliwego założenia, iż roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów holowania pojazdów i ich przechowywania na podstawie ustawy - Prawo

o ruchu drogowym, jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym,

- nie rozpoznanie istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 544/15 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] wskazując, że organy obu instancji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, a następnie o zwrocie podania wnoszącemu, wadliwie przyjęły, że pomiędzy podmiotem prowadzącym parking wyznaczony do umieszczania na nim pojazdów usuwanych z drogi, a starostą zachodzi stosunek cywilnoprawny.

Uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że spór powstały w niniejszej sprawie należy rozstrzygnąć na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, że ustawę z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152 poz. 1018) zmieniono z dniem 4 września 2010 r. ustawą Prawo o ruchu drogowym,w tym dokonano modyfikacji art. 130a tej ustawy.

W myśl art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym koszty związane

z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów uznał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania,

co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie fakt, że pojazd m-ki [...] nie stał się własnością Powiatu G. nie może być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Sąd argumentował, że jakkolwiek art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem

i przechowaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określił jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu kosztów, to nie sposób przyjąć, że jednostka wykonująca zlecone zadanie publiczne jest pozbawiona należnego jej wynagrodzenia.

Jednocześnie sąd podkreślił, że regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z nimi wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Zadanie to wykonywane jest przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeżeli więc zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

W aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu

i nie uiści tych należności, nie można, w opinii sądu, pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. (por. uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt

III CZP 47/07).

Wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, konieczne

i zasadne, zdaniem sądu staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym, które regulują egzekucję należności pieniężnych

z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów wydanego na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu

w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach

o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia

w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art.102 § 2 powołanej ustawy, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 1/10 stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale

w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów.

Stanowisko takie wymagało, zdaniem sądu, akceptacji wobec czego nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd, lub czy da się ustalić jego tożsamość.

Skoro jednak ustawodawca nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie kto ma ponosić koszty dozoru gdy właściciel lub osoba upoważniona do odbioru pojazdu nie jest znana, a przy tym nie znajduje zastosowania art. 13 ustawy zmieniającej trzeba, mając na uwadze art. 2 Konstytucji RP, właściwie zinterpretować zasadę ogólną zawartą w art. 130a ust. 1 i ust.10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z obydwu tych przepisów wynika, że koszty usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania ponosi właściciel. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym właścicielem stawał się Skarb Państwa i to on ponosił koszty dozoru, obecnie właścicielem pojazdu po stosownym orzeczeniu sądu staje się powiat. W tym stanie rzeczy uprawniony staje się pogląd, że to powiat powinien ponosić koszty usunięcia i parkowania pojazdu do czasu orzeczenia jego przepadku, jeżeli właściciel lub osoba upoważniona do odbioru nie są znane. Przemawia za tym również treść art. 13 ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym, gdzie ustawodawca wyraźnie wyznaczył zakres odpowiedzialności finansowej Skarbu Państwa za sprawowanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby przy tak wyraźnej regulacji obciążać ten podmiot innymi niż wskazano w ustawie kosztami. Koszty te powinien zatem w nowym stanie prawnym ponosić powiat, ponieważ to on staje się właścicielem pojazdu po zakończeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi

i stąd to starosta jako organ powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi

i jego przechowywania.

Udzielając organom wskazówek co do dalszego postępowania sąd zobowiązał je do ponownego rozpoznania podania skarżącego mając na uwadze brzmienie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy uwzględnieniu zawartych w treści wyroku wywodów prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] przyznał Z. S. kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków

i wynagrodzenia za dozór, jednakże postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Z. S., uchyliło postanowienie starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...], postanowieniem z dnia

[...] r., wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 265) orzekł o przyznaniu Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] za okres od [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...]zł i odmówił przyznania wynagrodzenia w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu postanowienia Starosta [...] podkreślił, że Z. S. wystąpił jedynie o wynagrodzenie za dozór, ograniczając się jedynie do wskazania stawek według jakich wynagrodzenie to powinno zostać obliczone i nie składając jednocześnie (w tym na żądanie organu) żadnych miarodajnych wyjaśnień dotyczących zwiększenia obowiązków, czy też nakładów ponoszonych na przechowanie pojazdu po dniu [...] r. Organ podkreślił, że zgodnie

z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych na stronie postępowania ciąży obowiązek wykazania kosztów związanych z przechowaniem pojazdu.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z brakiem aktywności strony

w tym zakresie podjął działania zmierzające do ustalenia średniej stawki stosowanej

w stosunkach tego rodzaju, w oparciu o pozyskane od podmiotów prowadzących działalność polegającą na przechowaniu pojazdów dane dotyczące stosowanych stawek abonamentowych. Stawka ustalona została poprzez zsumowanie wszystkich znanych organowi wartości abonamentowych i podzielenie uzyskanej wartości przez liczbę podmiotów. Uzyskany w ten sposób wynik wyniósł [...] zł.

Wynagrodzenie zostało przyznane za okres od dnia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym, tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. do dnia, w którym Z. S. odmówił jego wydania na zlecenie Starosty [...]. Organ wyjaśnił, że odmowa wydania rzeczy powoduje, iż dozorca traci uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, w której zobligowany był do wydania rzeczy.

Na postanowienie to Z. S. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o przyznaniu Z. S., kwoty [...]zł brutto, tytułem wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] w okresie od [...] r. do dnia [...] r. i odmówiło przyznania wynagrodzenia w pozostałym zakresie.

Uzasadniając obszernie podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie podzielił argumentacji Starosty [...] w zakresie sposobu obliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu wyjaśniając, że w badanej sprawie koniecznym było ustalenie jego wysokości w oparciu o umowę zawartą przez Starostę G. z Z. S. w dniu [...] r., za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., a za okres od dnia [...] r. do dnia [...] na podstawie umowy zawartej z G. I..

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie podstawą obliczenia wynagrodzenia powinna być stawka dobowa, a nie abonamentowa, bowiem w ten sposób ustalane było wynagrodzenie za przechowanie pojazdów usuniętych z dróg

i umieszczonych na parkingu strzeżonym w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uwzględnienie stawki dobowej a nie abonamentowej jest, zdaniem Kolegium, wyrazem poszanowania kryterium przyjętego w danych stosunkach wynagrodzenia, które wynika wprost nie tylko z kształtujących te stosunki umów zawieranych przez Starostę G. ale także umów zawieranych wcześniej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego.

Kolegium wskazało, że pojazd został usunięty z drogi dnia [...] r.

W dniu [...] r. została zawarta, na czas określony, umowa zna przechowywanie pojazdów z dróg w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W warunkach tej umowy określono dobowe stawki za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w kwocie [...]zł za pierwszych 5 dni, a następnie [...] zł od 6 dnia przechowywania.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że pojazd był przechowywany łącznie przez 997 dni

i wyliczyło należność za przechowanie w sposób następujący:

- za okres od 4 do [...] r. – [...] zł (5 dni x [...] zł)

- za okres od 9 marca do [...] r. – [...] zł ( 299 dni x [...] zł)

- za okres od 1 do [...] r. – [...] zł (31 dni x [...] zł)

- za okres od [...] r. do [...] r. – [...] zł (663 dni x [...] zł), łącznie [...] zł.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...]

w przedmiocie końcowej daty przechowania uznając, że Z. S. nie należy się wynagrodzenie za okres przechowania pojazdu ponad potrzebę wynikającą z uwarunkowań tej sprawy.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. wniósł P. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 544/15 podczas, gdy ocena prawna tego wyroku nie uwzględniała dowodów w postaci umowy z dnia [...] r. na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, zawartej pomiędzy Z. S. a Powiatem G. włączonej w poczet materiału dowodowego po wydaniu wyroku, co spowodowało zmianę ustaleń w przedmiocie okoliczności faktycznych i powinno mieć wpływ na ocenę prawną w przedmiocie orzekania w zakresie wynagrodzenia za dozór pojazdu w drodze decyzji administracyjnej;

- art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 sierpnia 2011 r. w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyjęcie, że stanowiły podstawę do przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór podczas, gdy biorąc pod uwagę fakt zawarcia umowy pomiędzy Z. S. a Powiatem G. z dnia [...] r. na przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, brak jest kompetencji do orzekania przez starostę o kosztach dozorowania pojazdu w drodze decyzji administracyjnej, zaś podmiotem właściwym do rozpoznania sporów wynikłych między reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem któremu starosta powierzył usuwanie i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych

z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest sąd powszechny;

- art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia za dozór, w okresie od [...] r. do [...] r. bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w tym zakresie, w sytuacji braku umowy wiążącej stronę z Powiatem G. po dniu [...] r. oraz oparcie orzeczenia na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i nie zgadzając się z argumentacją podniesioną w skardze, podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Głównym zarzutem podnoszonym przez Prokuratora jest błędne przyjęcie przez organy obu instancji, iż są związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r., w sytuacji, gdy zmianie uległ stan faktyczny, bowiem dopiero po zapadnięciu wskazanego wyroku do akt sprawy załączona została umowa z dnia [...] r. zawarta pomiędzy Powiatem G. i Z. S.. Okoliczność ta spowodowała, zdaniem skarżącego, że straciła aktualność ocena prawna wyrażona w wyroku sądu. Dalej Prokurator przedstawił obszerną argumentację, z której wynikało, iż załączenie do akt postępowania wskazanej umowy powinno zmienić ocenę prawną stosunku łączącego Powiat G. i Z. S., wynikającą z art. 130a po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym, dokonanej ustawą z dnia [...] r. Analiza znowelizowanych przepisów tej ustawy prowadzi bowiem, zdaniem Prokuratora, do wniosku, że począwszy od dnia wejścia w życie tej zmiany relacja pomiędzy powiatem i podmiotem przechowującym pojazdy usunięte z dróg w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter cywilnoprawny, co z kolei oznacza, że droga administracyjnoprawna w tych sprawach nie jest dopuszczalna.

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji miał zatem, zdaniem skarżącego, fakt pojawienia się w aktach sprawy dokumentu umowy z dnia [...] r. Okoliczność ta spowodowała bowiem, iż organy po jej uwzględnieniu winny uznać, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania, a o kosztach przechowania pojazdu winien zdecydować sąd powszechny. Tym samym, zmiana stanu faktycznego, o której mowa, spowodowała, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego przestała w niniejszej sprawie być wiążąca.

Pogląd wyrażony w skardze nie zasługiwał na aprobatę. Wskazać bowiem należy, że co prawda rzeczywiście sam dokument umowy został załączony do akt sprawy już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyroku

w sprawie II SA/Sz 544/15, ale nie oznacza to, że fakt zawarcia tej umowy nie był sądowi orzekającemu w tej sprawie znany.

Przede wszystkim podkreślić należy, że już we wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozór pojazdu Z. S. wskazywał na umowę zawartą

z Powiatem G. , a wyliczone przez niego wynagrodzenie, którego domagał się od powiatu, w pewnej części opierało się również na stawkach wynikających z tej umowy. Oznacza to, że jakkolwiek treść umowy nie była sądowi znana, to jednak sam fakt jej istnienia, któremu organy obu instancji nie przeczyły, był bezsporny. W konsekwencji rozważania prawne dotyczące zasadności przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględniały powyższą okoliczność. Podkreślenia wymaga również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] r., uchylonym przez sąd, przyjęło, że "ustawa Prawo o ruchu drogowym, w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania, jak i na dzień złożenia wniosku przez Z. S., zawiera kompletną regulację w warunkach jej przepisów art.130a ust. 1 i 2, przy uwzględnieniu powiązanych z nią przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, zaś wskazana regulacja nie daje uprawnienia do orzekania o kosztach prowadzącego parking strzeżony, w tym także powstałych przed wejściem w życie jej przepisów zmieniających, według dotychczasowych reguł w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca w analizowanych przepisach bowiem pominął jako uprawnionego do uzyskania kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 10h, prowadzącego parking strzeżony oraz kwestię sposobu ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przez prowadzącego parking. Prowadzącemu parking strzeżony przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie, za cały okres przechowywania pojazdu, w okresie trwania umowy, ale powyższe kwestie w razie sporu pozostają przedmiotem kognicji sądu cywilnego". Pogląd ten nie znalazł jednak aprobaty WSA w Szczecinie, który udzielił organom szczegółowych wskazówek dotyczących dalszego postępowania, w szczególności odnoszących się do przepisów, które winny w tej sprawie mieć zastosowanie.

W tej sytuacji, brak było, zdaniem sądu, podstaw do wywodzenia, że samo załączenie tekstu umowy zmieniło ustalony w sprawie stan faktyczny, a w efekcie,

że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu z dnia 24 września 2015 r. utraciła swój wiążący charakter w niniejszej sprawie.

Za nietrafiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 130a ust. 1 pkt 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym, skoro – jak już wyżej wskazano, organy obu instancji były, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związane wyrokiem WSA w Szczecinie wydanym w sprawie II SA/Sz 544/15.

Rzeczą sądu orzekającego w niniejszej sprawie było również rozważenie, czy - przy przyjęciu, iż art. 153 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, organy obu instancji zastosowały się do wytycznych sądu. W ocenie sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ dostosował się do wskazań zawartych w ww. wyroku.

Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego aktu stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdujący zastosowanie na mocy § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten, nie określa jednak żadnych kryteriów i zasad ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Stosownie do art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia.

Niewątpliwie w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie (z uwagi na to, że w tym przypadku występuje stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilny), a zatem odpowiednie zastosowanie art. 836 k.c. słusznie organ odniósł do zakresu, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Z kolei wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich nie wykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wiarygodność przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów do porównania oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ.

Na gruncie przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, organ szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób dokonał obliczenia wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, jakie stawki przyjął za poszczególne okresy przechowania

i z czego wysokość tych stawek wynika.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż sam fakt niezałączenia do akt postępowania dokumentu umowy zawartej z G. I. przesądza o tym, że organ orzekł w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Podkreślić bowiem należy, że – na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, przed organem tym toczyło się szereg postępowań dotyczących wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, w których stronami byli Z. S. i Powiat G.. Fakt zawarcia umowy z G. I. był stronom znany i nie był kwestionowany ani przez Z. S. ani przez Powiat G., podobnie jak wysokość stawek za przechowanie wynikająca z tej umowy. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż Z. S. w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. jak również w zażaleniu na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. do umowy z G. I. się odwoływał, przytaczając szczegółowe stawki za przechowanie w niej ustalone, a zatem brak jest podstaw do wywodzenia, że treść tego dokumentu nie była mu, jako stronie postępowania, znana. Z kolei Starosta [...], jako strona zawartej z G. I. umów siłą rzeczy musiał znać jej treść.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy na tle powyższych ustaleń faktycznych, nie sposób przyjąć, aby obliczenie wynagrodzenia za przechowanie pojazdu raziło niedozwoloną dowolnością, skoro spełnia on kryterium wynagrodzenia stosowanego przez innego przechowawcę na terenie Powiatu [...]

w analizowanym okresie, przy czym zgodzić należy się z organem odwoławczym,

że za takim wyborem przemawiały okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym zarówno porównywalny zakres obowiązków obu przechowawców wynikających

z zawartych umów ze starostą jak i miejsce ich wykonywania.

Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że G. I., podobnie jak Z. S., wykonuje działalność gospodarczą tożsamą rodzajowo jak i na rzecz tego samego podmiotu, tj. Powiatu G. , zaś postanowienia tych umów, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie przewidywały żadnych szczególnych obowiązków w zakresie przechowywania poza standardowym zapewnieniem odpowiedniego miejsca przechowywania oraz zabezpieczeniem przed uszkodzeniem i kradzieżą. Niewątpliwie stawki wynikające z umowy zawieranej przez Starostę z podmiotem prowadzącym analogiczną działalność gospodarczą w zakresie usług przechowywania pojazdów usuniętych z drogi na terenie powiatu [...], uznać należy za miarodajne dla ustalenia rzeczywistych kosztów sprawowanego dozoru nad pojazdem w danych stosunkach panujących na rynku lokalnym i świadczy o prawidłowym zastosowaniu metody porównawczej.

W kontekście uwag podniesionych w skardze dodać trzeba, że podniesienie dobowej stawki za przechowywanie pojazdu w stosunku do przyjętej przez organ I instancji wynikało nie ze wzrostu wydatków koniecznych, lecz jedynie z ustalenia stawki samego wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju. Na powyższe wskazuje lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym to organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na nie wykazanie przez wnioskodawcę konkretnych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, przyznana kwota wyczerpuje zgłoszone przez niego roszczenia z tytułu przechowywania przedmiotowego pojazdu.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.