Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Ł.S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w K. o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania K.Karty Miejskiej. 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały; 2. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 2 do uchwały; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 nie podlega wykonaniu; 5. zasądza od Gminy K. na rzecz Ł. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada Miasta w K. w dniu 2 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXXVII/679/2012 w sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w K. o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania K. Karty Miejskiej.

Pismem z dnia 28 marca 2014 r. Ł. S., zarzucając naruszenie prawa, wezwał Radę Miasta K. do zmiany wskazanych postanowień uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 – cennik opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej oraz załącznika nr 2 – Regulamin przewozu osób w transporcie zbiorowym (komunikacji miejskiej w K.) o charakterze użyteczności publicznej. Wskazał, że opłata dodatkowa, która zgodnie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 14 poz.117), w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, z tytułu przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej, winna stanowić wielokrotność najtańszego biletu jednorazowego, została ustalona jako wielokrotność nie najtańszego biletu elektronicznego, lecz biletu papierowego. Podniósł naruszenie art. 32 oraz 217 Konstytucji RP, przez wprowadzenie w cenniku opłat zróżnicowania poziomu wysokości opłaty przewozowej w zależności od wartości doładowania pre-paid karty elektronicznej. Odnośnie zapisów załącznika 2 stanowiącego regulamin przewozu zakwestionował przepisy Rozdziału I pkt 8, określającego przypadki uznania biletu za nieważny, pkt 10 nakładającego obligatoryjny obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, bez względu na zasadność wystawionego wezwania, Rozdziału II pkt 7, przewidującego ulgę przesiadkową nie mającą odzwierciedlenia w ustawie, oraz Rozdziału III pkt 12, normującego postępowanie reklamacyjne, mimo braku upoważnienia ustawowego.

W dniu 19 maja 2014 r. Ł. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na wskazaną uchwałę Rady Miasta K. wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem przepisów uchwały zawartych w:

- w załączniku Nr 1 do uchwały - Cennik opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w K., zarzucając zawyżanie opłaty dodatkowej - pkt VI w tabeli cennik opłat oraz bezpodstawne różnicowanie wysokości opłaty przewozowej - pkt IV w tabeli cennik opłat;

- w załączniku Nr 2 - Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym (komunikacji miejskiej w K.) o charakterze użyteczności publicznej - Rozdział I pkt 8, pkt 10; Rozdział II pkt 7; Rozdział III pkt 12 i pkt 13 regulaminu przewozu.

Uzasadniając zarzuty skargi podniósł, że wskazane w cenniku przepisy pkt VI oraz pkt IV Załącznika nr I do uchwały wydano z naruszeniem obowiązujących ustaw i rozporządzeń. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty przewozowej ustalane są jako wielokrotność opłat przewozowych, z tym, że nalicza się je jako wielokrotność "najtańszego biletu jednorazowego". Rada Miasta K. w ustalając w skarżonej uchwale poziom opłaty dodatkowej w wysokości 150 zł; 120 zł, oraz 450 zł, pominęła fakt, że najtańszym biletem jest bilet jednorazowy elektroniczny (opłata przewozowa uiszczana w formie elektronicznej), co oznacza, że opłata dodatkowa winna być ustalana jako wielokrotność najtańszego biletu elektronicznego. W jego ocenie odwoływanie się do przepisu 34a pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 j.t.) byłoby sprzeczne z art. 87 oraz art. 168 ustawy zasadniczej i umożliwiało tworzenie równoległego systemu prawnego, stawiając uchwałę na równi z rozporządzeniem. Rada Miasta K. powinna określać wysokość opłat dodatkowych na podstawie wysokości ustalonej przez Radę Gminy opłaty przewozowej i sposobu naliczania zawartego w przywołanym rozporządzeniu. Wysokość wszelkich opłat ustalana jest do wysokości określonej w ustawie.

Uzasadniając zarzut dotyczący bezpodstawnego różnicowania wysokości opłaty przewozowej - pkt IV w tabeli cennika opłat, skarżący odwołał się do art. 32 oraz art. 217 Konstytucji. Wskazał, że Rada Miasta K. wprowadziła zróżnicowanie poziomu wysokości opłaty przewozowej w zależności od wartości doładowania pre-paid karty elektronicznej. Zastosowana forma różnicowania wysokości opłaty przewozowej nosi znamiona dyskryminacji i narusza art. 32 Konstytucji. Nie odpowiada bowiem zasadzie równości i sprawiedliwości społecznej, bowiem nie każdy ma możliwość doładowania karty elektronicznej maksymalnym doładowaniem. Inna też wartość opłaty przewozowej uiszczana jest poprzez skasowanie biletu papierowego – 3 zł. Zauważył, że pasażer, który ponosi wyższą opłatę za przejazd, nie nabywa z tego tytułu dodatkowych profitów, np. obowiązkowe miejsce siedzące. Udzielanie "ulg" ze względu na zamożność pasażerów, czy częstotliwość korzystania z komunikacji miejskiej nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie i narusza art. 217 Konstytucji. Wyraził pogląd, że opłata przewozowa stanowi niepodatkową daninę publiczną pobieraną za świadczenia oferowane przez podmiot prawa publicznego w zakresie realizacji zadań własnych, wynikających z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013.594.j.t.) dalej u.s.g. W momencie, kiedy opłata (pobierana jako danina za uzyskanie świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego) przekracza "granicę" ustawową lub przewyższa wartość usługi oferowanej przez podmiot prawa publicznego, nabiera cechy podatku. Z kolei opłata dodatkowa nie posiada osobnego bytu prawnego. Jej charakteru należałoby upatrywać w charakterze opłaty przewozowej bowiem ustawodawca związał obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej z nieuiszczeniem opłaty przewozowej - jako rekompensatę strat przewoźników.

Zdaniem skarżącego unormowanie załącznika Nr 2 uchwały – Rozdział I pkt 8 regulaminu przewozu zawiera zapisy umożliwiające de facto unieważnianie dokumentów przewozowych. Wyrażenia w nim zawarte są nieostre i stwarzają możliwość nadużyć. Z kolei pkt 10 regulaminu nakładający na pasażera, który podczas kontroli nie może okazać ważnego biletu/e-karty za przejazd, albo stosownego dokumentu, obowiązek uiszczenia właściwej należności za przejazd oraz opłaty dodatkowej, w ocenie skarżącego stoi, w konflikcie z zapisami ustawy oraz rozporządzenia tj 33a pkt 5 w zw. z art. 33a pkt 4 Prawa przewozowego. Zgodnie z tymi zapisami należy umorzyć wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, jeśli pasażer przy odwołaniu załączy "ważny" dokument uprawniający do przejazdu lub ulgi. Skarżona uchwała wprowadza natomiast obligatoryjny obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, bez względu na zasadność wystawionego wezwania przez kontrolera biletów. W jego ocenie, Rada Miasta K. wyraziła pogardę dla wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. (sygn. akt P 20/02). Wskazany przepis uchwały budzi także zastrzeżenia w kontekście techniki prawodawczej uregulowanej § 136 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 (Dz. U. Nr 100 poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej. W uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów niezgodnych z rozporządzeniami"

Przepis (pkt 7 – Rozdział II regulaminu) zwalniający od opłaty w kolejnym pojeździe w przypadku, gdy w pierwszym autobusie pasażer przejedzie więcej niż 8 przystanków, stanowi zdaniem skarżącego ulgę nie znajdującą odzwierciedlenia w ustawie i narusza art. 217 Konstytucji, bowiem opłata przewozowa jest daniną stanowiącą zapłatę za uzyskanie świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa przez unormowanie przewidziane w pkt 12 i pkt 13 Rozdziału III regulaminu przewozu, skarżący wskazał na sprzeczność tych przepisów z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie ustalenia stanu przesyłek i postępowania reklamacyjnego z 24 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 266), wydanego na podstawie delegacji ustawowej - art. 79 ustawy Prawo przewozowe. Podniósł, że Rada Miasta K. nie jest organem upoważnionym do uregulowania kwestii postępowania reklamacyjnego z tytułu wystawianych wezwań do uiszczenia opłaty przewozowej i opłaty dodatkowej. Niedopuszczalne jest, aby rada prawem miejscowym wprowadzała własne "regulacje reklamacyjne", kiedy ustawodawca w prawie przewozowym wyraźnie zaznaczył, że organem właściwym w tej kwestii jest Minister. Zauważył, że używane w uchwale określenie "nałożenie" opłaty, sugeruje, że kontroler biletów pozostaje w stosunku władczym w odniesieniu do pasażera i zarazem stawia kontrolera biletów na równi z funkcjonariuszami publicznymi. Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej nie stanowi mandatu karnego. Kontroler biletów będący pracownikiem cywilnym, nie jest uprawniony do "nakładania" opłaty.

Reasumując skarżący podniósł, że zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Rada Miasta przekroczyła granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Skarżone przepisy uchwały, są niezgodne z istniejącymi przepisami zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały podniósł, że korzystając z komunikacji miejskiej wskazanym jest stosowanie się do regulaminu przewozu oraz cenników opłat i jest w interesie skarżącego, aby przepisy odzwierciedlały standardy państwa prawa i były zgodne z aktami ustawowymi oraz rozporządzeniami, a także nie naruszały zasady równości i sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, oceniając podniesione w stosunku do uchwały zarzuty jako niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia wysokości opłaty dodatkowej z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, zabranych ze sobą do przewozu rzeczy i zwierząt oraz wysokości opłaty manipulacyjnej, podniósł, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe i swoim zakresem nie obejmuje gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Dla tych przewozów ustalanie wysokości opłat dodatkowych należy do kompetencji odpowiednio rady gminy, rady powiatu albo sejmiku województwa, co wyraźnie wynika z regulacji zawartej w ust. 2 art. 34 a ustawy. Ustalony w rozporządzeniu sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych nie jest zatem wiążący dla Rady Miasta K.. Na marginesie dodał, że wysokość opłat dodatkowych została ustalona na poziomie opłat przewidzianych w rozporządzeniu.

Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 32 i art. 217 Konstytucji przez ustalenie zróżnicowanych cen za usługi przewozowe. Regulacja zawarta w art. 217 Konstytucji dotyczy nakładania podatków, zaś w uchwale została uregulowana cena usług przewozowych. Ceny usług przewozowych są odrębną kategorią od podatków, a prawo do ustalania ich wysokości przez Radę Miasta K. wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385). Zróżnicowanie opłaty przewozowej w zależności od wysokości doładowania karty elektronicznej nie może nikogo dyskryminować. Regulacja ta jest uzasadniona tym, że pasażer powierza organizatorowi przewozów większą kwotę pieniędzy, którą organizator może dysponować, a pasażer wykorzystuje przekazaną kwotę stopniowo opłacając rozłożone w czasie usługi przewozowe. Przekazana z góry kwota nie jest oprocentowana, ale w zamian pasażer opłaca usługi przewozowe po cenie trochę niższej.

Nie jest uzasadniony, w ocenie organu, zarzut dotyczący regulacji zawartej w załączniku Nr 2 do uchwały w Rozdziale I w pkt 8 wskazującej okoliczności w których bilet na przejazd jest nieważny. Celem tej regulacji było określenie cech biletu, którego posiadanie przez pasażera dokumentuje, że uiścił on należną opłatę za przewóz. Zgodnie z art. 774 Kodeksu cywilnego umowa przewozu jest umową wzajemną i odpłatną, zaś jej zawarcie następuje poprzez nabycie biletu przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym (art. 16 ust.1 Prawa przewozowego). Podniósł, że nabycie biletu przez pasażera i jego skasowanie jest potwierdzeniem, że pasażer uiścił należną opłatę za przewóz. Bilet zniszczony w stopniu uniemożliwiającym jego identyfikację i ustalenie, czy został skasowany, niewłaściwie skasowany, którego termin ważności upłynął, otrzymany przez pasażera po wykorzystaniu przez innego pasażera po zakończeniu przez niego przejazdu, nie pozwala ustalić, czy pasażer uiścił opłatę przewozową, ewentualnie potwierdza, że nie została uiszczona opłata za przewóz. Wskazana regulacja nie powoduje, ani też nie daje podstaw do twierdzenia, że umożliwia ona unieważnienie "cywilno - prawnych umów przewozu".

Także zapis zawarty w załączniku Nr 2 do uchwały w Rozdziale I w pkt. 10, nie narusza art. 33a ust 4 i 5 Prawa przewozowego albowiem ust. 3 tegoż artykułu przewiduje, że razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona pobiera właściwą należność za przewóz i opłatę dodatkową albo wystawia wezwanie do zapłaty. Jeżeli pasażer wskutek wniesionego w terminie 7 dni odwołania dostarczy ważny bilet lub upoważnienie do bezpłatnego albo ulgowego przewozu, to jeżeli uiścił opłatę za przewóz i opłatę dodatkową podlegają one zwrotowi, a jeżeli tych opłat nie uiścił otrzymane wezwanie podlega umorzeniu, po uprzednim uiszczeniu opłaty manipulacyjnej. Zaskarżona uchwała w załączniku Nr 1 w pkt. VII ustala wysokość opłaty manipulacyjnej na 10 zł. i wyraźnie stanowi, że jest ona pobierana w przypadku umorzenia albo zwrotu opłaty dodatkowej.

Za niezrozumiałe uznał organ zastrzeżenia dotyczące regulacji zawartej w załączniku Nr 2 w Rozdziale II w pkt 7, w którym ustalono tzw. ulgę przesiadkową. Istota ulgi polega na tym, że pasażer może kontynuować podróż w ramach opłaty uiszczonej za przejechanie 8 przystanków, jeżeli w ciągu 15 minut zmieni on autobus, a jeżeli uiścił opłatę za mniej, niż przejechanych 8 przystanków, ma tylko dopłacić opłatę uzupełniającą do 8 przystanków. Ustalanie takich zasad pobierania opłat (cen) za usługi przewozowe mieści się w kompetencji Rady Miasta K. wynikającej z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Zarzut skarżącego, że taki sposób ustalenia opłat narusza art. 217 Konstytucji jest pozbawiony podstaw, bowiem art. 217 Konstytucji ustanawia zasadę, że nakładanie podatków, innych danin publicznych oraz zwolnień i ulg podatkowych następuje w drodze ustawy, a zaskarżoną uchwałą ustalono ceny za usługi przewozowe.

Za bezpodstawne uznał organ zarzuty dotyczące regulacji zawartej w załączniku Nr 2 do uchwały, zamieszczone w Rozdziale III pkt 12 i 13, regulujące możliwość wniesienia odwołania od nałożonej opłaty dodatkowej, określając 7 dniowy termin do jej wniesienia, podmiot do którego odwołanie powinno być wniesione i termin w jakim winno być rozpatrzone. Zamieszczenie tej regulacji ma ułatwić pasażerom korzystanie z uprawnień przewidzianych przez art. 33a ust. 4 i ust. 5 Prawa przewozowego, poprzez wykazanie posiadania ważnego biletu lub dokumentu potwierdzającego uprawnienie do ulgowego lub bezpłatnego przejazdu w celu uniknięcia zapłaty za przejazd i opłaty dodatkowej. Uprawnienie w postaci odwołania nie zastępuje i nie pozbawia pasażera prawa do złożenia reklamacji, o jakiej mowa w art. 75 ust. 1 Prawa przewozowego, który uzależnia dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym od bezskutecznego wyczerpania drogi reklamacji. W żadnym wypadku zaskarżona uchwała nie reguluje również postępowania reklamacyjnego określonego w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie ustalania stanu przesyłek oraz postępowania reklamacyjnego.

Organ zauważył, że zawarta w rozporządzeniu w § 4 pkt 2 w związku z § 9 ust. 1 regulacja pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 33a ust. 4 i ust. 5 Prawa przewozowego, w której przewidziano obowiązek zwrotu uiszczonej opłaty dodatkowej lub umorzenia wezwania do zapłaty, jeżeli pasażer w terminie 7 dni od dnia przewozu udokumentuje prawo do bezpłatnego lub ulgowego przewozu albo udokumentuje posiadanie ważnego dokumentu przewozu (biletu), natomiast w rozporządzeniu przewidziano termin 3 miesięczny na złożenie reklamacji, liczony od dnia otrzymania wezwania do zapłaty. Gdyby zatem pasażer zamiast odwołania wniesionego w 7-dniowym terminie, którego celem było wykazanie posiadania ważnego biletu lub dokumentu potwierdzającego uprawnienie do ulgowego lub bezpłatnego przejazdu, wniósł reklamację po upływie 7 dniowego terminu a przed upływem 3 miesięcznego okresu, jak przewiduje w/w rozporządzenie, to reklamacja w tej sprawie nie mogłaby być uwzględniona, zważywszy na uregulowanie tej kwestii w przepisie rangi ustawowej.

Zdaniem organu interes skarżącego nie został w jakikolwiek sposób naruszony zaskarżonymi przepisami uchwały. Bezpodstawny jest również zarzut, że w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem organ nadzoru takiej sprzeczności nie stwierdził.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: ustawa p.p.s.a.), sady administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy. W myśl art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Konkretyzację uprawnień kontrolnych sądów zawierają przepisy ustaw samorządowych, w tym przepisy u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia są zapisy uchwały Nr XXXVII 679/2012 Rady Miasta K. z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia cen urzędowych i opłat dodatkowych za usługi przewozowe, ulgowych i bezpłatnych przejazdów w komunikacji miejskiej w K. o charakterze użyteczności publicznej, ustalenia regulaminu przewozu osób i regulaminu użytkowania K. Karty Miejskiej. Jako podstawę prawną podjęcia aktu przywołano w uchwale przepis art. 8 ustawy o cenach, art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe oraz art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odwołując się do przepisów art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 u.s.g. oraz zamieszczając postanowienie w § 7 uchwały o ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Rada Miasta nadała jej przymiot aktu prawa miejscowego.

Niewątpliwie skarga na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego należy do kategorii spraw wymienionych art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Uchwała taka jest bowiem podejmowana w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt – co do zasady - podlega kontroli sądowej.

Rozpoznawana skarga wniesiona została po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (28 marca 2014 r.).

Przystępując do badania legitymacji procesowej skarżącego należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Skarżący skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę-prawno materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jego sytuację prawną. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (tak wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 dostępny LEX nr 81964).

Przedmiotowa uchwała ustala ceny urzędowe za usługi w komunikacji miejskiej o charakterze użyteczności publicznej organizowanej przez Zarząd Transportu Miejskiego (§1 ust. 1 pkt 1 uchwały i pkt IV załącznika Nr 1 do uchwały), opłaty dodatkowe za niedopełnienie obowiązku zapłaty należności przewozowych lub braku dokumentu uprawniającego do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego (§1 ust. 1 pkt 2 uchwały i pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały), wysokość opłaty manipulacyjnej przypadku zwrotu lub umorzenia opłaty dodatkowej oraz ustala regulamin przewozu osób w publicznym transporcie drogowym (§1 ust. 2 uchwały i załącznik nr 2 do uchwały). W sytuacji, gdy skarżący jest mieszkańcem K., korzystającym z komunikacji miejskiej, uprawnione jest stanowisko, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Trudno bowiem nie zgodzić się z tezą, że ustalony uchwałą cennik opłat obejmujący opłaty dodatkowe jak i regulamin przewozu nie dotyczy gwarantowanej prawem sytuacji skarżącego.

Przystępując do badania zasadności zarzutów należy wskazać, że przedmiotem skargi są postanowienia uchwały dotyczące cen urzędowych i opłat dodatkowych (§1 ust.1 pkt 1 i pkt 2 uchwały, pkt IV i pkt VI załącznika Nr 1), oraz wskazane przepisy regulaminu przewozu (załącznik Nr 2).

Zakwestionowany przez skarżącego przepis pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały określa wysokość opłaty dodatkowej za przejazd bez ważnego biletu, za przejazd bez dokumentu uprawniającego do przejazdu ulgowego lub bezpłatnego oraz opłatę za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny. Kwestie związane z ustaleniem opłaty dodatkowej reguluje art. 34a ustawy Prawo przewozowe. Przepis art. 34a ust. 1 tej ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, wskazania sytuacji, w których opłaty dodatkowe mogą być pobierane mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty. W ust. 2 art. 34a ustawy powyższa kompetencja została przyznana radom gmin, powiatu i sejmikowi województwa w odniesieniu odpowiednio do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Powyższy przepis stanowi zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych. Realizacja ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego musi mieć charakter ścisły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe obejmuje wyłącznie upoważnienie do wydania przepisów określających sposób ustalania opłat dodatkowych, nie wysokości opłaty. Brak jest podstaw do konstruowania przepisów prawa miejscowego określających nie sposób ustalenia wysokości opłaty, ale jej wysokość. Upoważnienia dla ustalenia wysokości opłaty nie można wyprowadzić też z przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5 poz. 13). Zgodnie z art. 7 tej ustawy właściwa jednostka samorządu terytorialnego jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Zadaniem organizatora jest organizowanie publicznego transportu zbiorowego, polegającego miedzy innymi na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, za usługę świadczenia przez operatora w zakresie publicznego transportu (art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Wskazany przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 nie jest upoważnieniem ustawowym (delegacją ustawową) w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, ponieważ nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie. Przepis ten określa zadania jakie wchodzą w zakres pojęcia organizowania publicznego transportu zbiorowego, zaś w sprawie ustalenia opłat odsyła wprost do unormowań ustawy Prawo przewozowe.

Ustalając wysokość opłaty dodatkowej, w ocenie Sądu, organ przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34 a ust. 2 w zw. z art. 34 a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały – Cennik opłat za przejazdy środkami komunikacji miejskiej w K..

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie należy wyjaśnić, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 20 stycznia 2005 r. zostały wydane na podstawie art. 34 a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, czyli upoważnienia analogicznego jakie przyznane zostało radzie gminy. Akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapisy rozporządzenia, wbrew zarzutom skargi, nie wyznaczają zatem maksymalnej stawki opłaty dodatkowej, którą są związane organy samorządowe przy ustaleniu jej wysokości. Upoważnienie zarówno dla Ministra Infrastruktury jak i organów samorządowych wynikające z art. 34a wyznacza odrębne, niezależne kompetencje dla upoważnionych organów i ustalony w rozporządzeniu sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych nie jest wiążący dla Rady Miasta K..

Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem unormowania zawartego w pkt IV tabeli Cennik opłat (załącznik Nr 1 do uchwały). Zarzut skarżącego dotyczy bezpodstawnego różnicowania wysokości opłaty przewozowej. Należy podnieść, że podstawę ustalenia cen biletów za przejazd stanowi przepis art. 8 ust 1 ustawy o cenach, zawierający upoważnienie dla rady gminy do ustalania cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Cena za usługi przewozowe, jak zasadnie podnosi organ, nie ma charakteru podatku ani innej daniny publicznej i z tych względów nie może dla jej ustalenia mieć zastosowania zasada wyłączności ustawowej określona w art. 217 Konstytucji. W ocenie Sądu zróżnicowanie opłaty przewozowej w zależności od wysokości doładowania karty elektronicznej nie narusza też art. 32 Konstytucji RP. Powyższa norma ustanawia zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), oraz zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Wskazać należy, że równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego, zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Zróżnicowanie sytuacji obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, gdy w różny sposób traktuje się podmioty i sytuacje podobne, a takie różnice nie znajdują uzasadnienia konstytucyjnego według kryteriów racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. Zróżnicowanie opłaty przewozowej stanowiącej cenę za usługę, w zależności od wartości doładowania, wbrew zarzutom skargi nie dyskryminuje nikogo. Każdy, kto korzysta z przejazdów ma wybór - niższa cena za przejazd w zamian za dokonanie przedpłaty w formie doładowania o większej wartości. Nie można odmówić też takiemu rozwiązaniu racjonalności. Jak podnosi organ, ekwiwalentem za możliwość korzystania przez organizatora z pieniędzy pasażera jest prawo pasażera do niższej opłaty za usługę. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę w tym zakresie

Przystępując do badania zarzutów skargi dotyczących wskazanych w wezwaniu oraz w skardze zapisów regulaminu przewozu na wstępie Sąd zauważa, że w podstawie prawnej uchwały nie został wskazany przepis ustawowy uprawniający Radę Miasta K. do ustalenia aktu prawa miejscowego - regulaminu przewozu osób. Brak wskazania podstawy prawnej podjęcia uchwały, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, nie może skutkować przyjęciem, że jest to naruszenie w stopniu istotnym, o ile podejmując uchwałę rada posiadała upoważnienie ustawowe do uregulowania tej kwestii w formie aktu prawa miejscowego.

Kompetencje prawotwórcze organów samorządu terytorialnego uregulowane są konstytucyjnie. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji). Konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznającym gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, uprawnienie stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Przepis art. 40 ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jej jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustanowienie regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 40 ust. 2 u.s.g. kategorii.

Pełnomocnik organu jako podstawę podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu przewozu wskazał przepis art. 4 ustawy Prawo przewozowe w zw. z art. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Należy rozważyć, czy wskazane przepisy mogą, stosownie do wymogów określonych w art. 94 Konstytucji RP, stanowić dla Rady Miasta K. podstawę wydania aktu prawa miejscowego, w części ustalającej przepisy regulaminu określone w załączniku Nr 2, a zatem czy przedmiotowa uchwała w tym zakresie została podjęta przez radę na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Przepis art. 4 ustawy Prawo przewozowe upoważnia przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym do wydawania regulaminów określających warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego właściwym ze względu na obszar działania i zasięg, stosownie do unormowania art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, lub której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami, albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin, które zawarły porozumienia. Jakkolwiek przepis art. 4 ustawy Prawo przewozowe upoważnił organizatora w rozumieniu ustawy o transporcie zbiorowym do wydania regulaminu, to nie wskazał organu, który za organizatora - gminę jest uprawniony do jego wydania. Zauważyć natomiast należy, że przepis art. 7 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jednoznacznie wskazuje, że określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, wykonuje w przypadku gminy wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Do zadań organizatora należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie publicznego transportu zbiorowego, zarządzanie publicznym transportem zbiorowym (art. 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Ustawodawca powierzając wykonywanie zadań organizatora organowi wykonawczemu gminy, zastrzegł niektóre z nich do właściwości uchwałodawczej rady (art. 15 ust. 2 – określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, stawek opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców – art. 16 ust. 4 ustawy). Podobnie w ustawie Prawo przewozowe ustawodawca przyznał kompetencję do wydawania przepisów porządkowych radzie gminy (art. 15 ust. 5 ).

Skoro ustawodawca określając w sposób jednoznaczny, który z organów gminy wykonuje zadania organizatora, zamieścił tak w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jak i przepisach ustawy Prawo przewozowe delegacje dla rady gminy do wydania przepisów prawa miejscowego we wskazanym zakresie, a nie przyznał stosownego upoważnienia do wydania regulaminu przewozu, w ocenie Sądu wskazane przepisy art. 4 ustawy Prawo przewozowe w zw. z art. 7 ust. 1 nie mogą stanowić normy delegacyjnej, upoważniającej radę gminy do uchwalenia regulaminu jako aktu prawa miejscowego.

Kompetencji rady do ustalenia regulaminu jako aktu prawa miejscowego nie da się także wyprowadzić z art. 18 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, jakkolwiek przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, to nie jest normą o charakterze delegacyjnym do wydania przepisów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 673/11 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać (por. wyrok z dnia 7 listopada 2013 r. III SA/Gd 583/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za takim stanowiskiem przemawia też fakt przyznania kompetencji do wydawania regulaminów przewozu nie tylko dla organizatora ale także dla przewoźnika (art. 4 ustawy Prawo przewozowe) oraz operatora lub grupy operatorów zatwierdzonego przez organizatora (art. 46 ust 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 163/12, który Sąd orzekający podzielił, WSA we Wrocławiu podkreślił, że ustawodawca w art. 46 ust. 1 pkt 9 ustawy określił zróżnicowane kategorie podmiotów właściwych do opracowania regulaminu. Regulamin przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym nie może mieć charakteru prawa miejscowego, skoro jednorodny treściowo akt może być opracowany zarówno przez podmiot władzy publicznej jak i podmioty gospodarcze świadczące usługi transportowe. Nie można przyjąć, że regulamin będzie miał charakter aktu prawa miejscowego, gdy uchwali go rada gminy, a nie będzie miał takiego charakteru, gdy uchwali go operator czy przewoźnik.

Reasumując, należy wskazać, że upoważnienia dla Rady Miasta w K. do podjęcia przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 1 ust 2 oraz regulamin przewozu osób o treści określonej w załączniku Nr 2 uchwały nie mogą stanowić przepisy ustawy Prawo przewozowe, ustawy o publicznym transporcie zbiorowym; kompetencji do ich wydania nie można wyprowadzić z przepisów u.s.g.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustalenie regulaminu przewozu przez Radę Miasta K. bez ustawowego upoważnienia dla tego organu do wydania przepisów prawa miejscowego, przekroczenie upoważnienia ustawowego przez ustalenie wysokości opłaty dodatkowej, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i jest istotnym naruszeniem prawa, obligującym Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że wynikająca z art. 94 ust 1 zasada, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od jej podjęcia nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Skoro przedmiotowej uchwale w całości a zatem w części obejmującej § 1 ust. 2 uchwały (załącznik Nr 2) nadano przymiot prawa miejscowego Sąd był upoważniony, przy badaniu jej zgodności z prawem, zastosować zapis odnoszący do eliminowania z obrotu aktów prawa miejscowego.

Z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustalenia regulaminu przewozu oraz załącznika Nr 2 do uchwały, Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi kwestionujących legalność wskazanych w skardze poszczególnych zapisów regulaminu.

Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia podnoszony przez organ fakt, że uchwała była objęta postępowaniem nadzorczym Wojewody Świętokrzyskiego, który nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Skarga przewidziana w art. 101 u.s.g. stanowi odrębny, niezależny od aktu nadzoru środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa.

Z powyższych względów Sąd uznając, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, pkt VI załącznika Nr 1 do uchwały oraz § 1 ust. 2 uchwały i załącznika Nr 2 do uchwały, oddalając skargę w pozostałej części.

Orzeczenie zawarte w pkt 4 wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.