Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), zwana dalej "Planem".

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

I. art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych" przez:

1. nieuwzględnienie w treści zaskarżonej uchwały ustaleń zawartych w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...],

2. dopuszczenie przeznaczenia gruntów leśnych innego niż leśne bez uzyskania zgód na zmianę ich przeznaczenia;

II. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez brak określenia przeznaczenia terenu położonego przy drodze 6.3 KDD (rysunek planu, arkusz 6);

III. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", przez dopuszczenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt czasowy ludzi w strefach ochronnych linii elektroenergetycznych;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu planu", przez:

1. brak jednoznacznego określenia parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolami MNu, MW/MN/U, P/U, PBSUHRz/M, PSRzU/M, 5.1 MW/U, MWU, MW/MN/U-1, MW/MN/U-2;

2. brak określenia wskaźnika intensywności zabudowy dla pozostałych terenów, dla których plan dopuszcza nową zabudowę;

3. brak określenia powierzchni zabudowy w odniesieniu do wszystkich terenów, na których dopuszcza się zabudowę kubaturową;

4. brak metrycznego określenia maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do większości jednostek terenowych objętych planem miejscowym;

5. brak określenia gabarytu obiektów budowlanych innych niż budynki;

6. brak określenia parametrów kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem 0.1 U/M i 6.1 U/M, ZCc 1 i ZC;

7. sprzeczne ustalenia dotyczące minimalnego procentowego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zawarte w poszczególnych częściach tekstu uchwały w odniesieniu do tych samych jednostek terenowych;

V. art. 15 u.p.z.p. przez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej;

VI. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu przez sprzeczne ustalenia części tekstowej i graficznej planu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości, z wyłączeniem terenów objętych orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2139/14.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

Odnośnie zarzutów z pkt I.

W planowaniu należy uwzględniać ochronę gruntów leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Polega ona m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Burmistrz N. wniósł do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, w stosunku do ośmiu działek (tabela - str. 5 skargi). Marszałek po rozpatrzeniu wniosku decyzją z [...] listopada 2008 r. wyraził zgodę na powyższą zmianę.

Zgodę wyrażono m. in. pod warunkiem utrzymania minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej działki. Nie został on dotrzymany, gdyż w § 70 ust. 3 pkt 15 Planu dla terenów oznaczonych symbolami 2.14MNu, 4.6MNu i 2.16MNu ustalono minimalny wskaźnik terenów biologicznie czynnych 55%, a w § 97 ust 2 pkt 9 Planu dla terenu oznaczonego symbolem 9.2PBSUHH/M-2 (ZN) ustalono minimalny wskaźnik terenów biologicznie czynnych 50%.

Ponadto, w stosunku do wielu (dziewięćdziesięciu) działek stanowiących grunty leśne (tabela - str. 6-9 skargi) organ nie wystąpił o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Odnośnie zarzutów z pkt II.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Plan narusza te zasady. Na rysunku Planu (arkusz 6) nie oznaczono symbolem literowym ani numerem terenu położonego przy drodze 6.3 KDD, a więc nie określono przeznaczenia, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności części graficznej Planu w odniesieniu do tego terenu.

Odnośnie zarzutów z pkt III.

Burmistrz sporządza projekt planu, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Z § 59 ust. 1 pkt 5 lit. a uchwały wynika, iż na obszarze strefy uciążliwości związanej z liniami elektroenergetycznymi WN 110 kV plan ustala zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, podczas gdy zgodnie z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych. Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi (§ 4 powyższego rozporządzenia). Plan narusza więc art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi.

Odnośnie zarzutów z pkt IV.

W planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu).

Z Planu wynika natomiast, że:

- minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla funkcji podstawowej na terenach:

- mieszkaniowych MNu określono na poziomie 55% do 75% przy zabudowie pensjonatowej MP oraz w strefie oddziaływania cmentarza (§ 29 ust. 6 pkt 2);

- mieszkaniowo-usługowych w centrum miasta MW/MN/U określono na poziomie 20% do 35% (§ 29 ust. 6 pkt 3);

- produkcyjnych P/U, PBSUHRz/M, PSRzU/M określono na poziomie 20% do 35% (§ 29 ust. 6 pkt 7);

- minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem:

- 5.1 MW/U - określono na poziomie 0,60 - 0,70 (§ 65 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 3 pkt 6);

- MWU - określono na poziomie 0,60 - 0,70 (§ 66 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 3 pkt 5);

- MW/MN/U-1 - określono na poziomie 0,50 - 0,70 (§ 67 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz 0,60-0,70 (§ 67 ust. 3 pkt 6);

- MW/MN/U-2 - określono na poziomie 0,60 - 0,70 (§ 68 ust. 2 pkt 4 lit. a i ust. 3 pkt 5);

- dla jednostek terenowych oznaczonych poniższymi symbolami nie zostały określone żadne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:

- 0.1 U/M i 6.1 U/M - podstawowe przeznaczenie tych terenów to zabudowa usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna (§ 73);

- ZCc 1 i ZC 2 - na których dopuszcza się lokalizację obiektów sakralnych i domów pogrzebowych (§ 116 ust. 2 pkt 2);

- 0.1R - 0.4R, 1.1R - 1.5R, 2.1R - 2.6R, 3.1R - 3.9R, 4.1R - 4.6R, 5.1R, 7.1R - 7.5R, 8.IR, 8.3R - 8.25R, 9.IR, 9.2R, na których dopuszcza się tworzenie nowych siedlisk rolniczych (§ 119 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a);

- 2.1 Ro/M - na którym dopuszcza się zabudowę zagrodową oraz obiekty gospodarcze związane z produkcją ogrodniczą (§ 120 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2);

- dla większości jednostek terenowych, na których dopuszcza się zabudowę nie określono w sposób metryczny możliwych do realizacji gabarytów obiektów budowlanych; w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów znajdują się co najwyżej ustalania dotyczące maksymalnej liczby kondygnacji; powyższe dotyczy ustaleń zawartych m. in. w: § 65 ust. 3 pkt 2 - 4; § 66 ust. 3 pkt 2 i 3; § 67 ust. 3 pkt 2 -4 i 8; § 68 ust. 3 pkt 2, 3 i 7; § 69 ust. 3 pkt 8; § 70 ust. 3 pkt 8; § 71 ust. 2 pkt 5; § 72 ust. 2 pkt 5; § 74 ust. 2 pkt 8; § 75 ust. 2 pkt 4; § 76 ust. 2 pkt 4; § 79 ust. 2 pkt 4; § 80 ust. 2 pkt 5; § 82 ust. 2 pkt 5; § 83 ust. 2 pkt 5; § 84 ust. 2 pkt 4; § 85 ust. 2 pkt 5; § 86 ust. 2 pkt 4; § 87 ust. 2 pkt 3; § 89 ust. 2 pkt 4* (*podwójna numeracja punktu); § 90 ust. 2 pkt 4; § 91 ust. 2 pkt 6; § 92 ust. 2 pkt 6; § 93 ust. 2 pkt 5; § 106 ust. 2 pkt 4; § 107 ust. 2 pkt 2 lit. a; § 108 ust. 3* (*brak ustępu 2) pkt 2 lit. b; § 109 ust. 2 pkt 3 lit. a; § 110 ust. 2 pkt 3 lit. a;

- brak ustaleń dotyczących określenia gabarytów obiektów budowlanych nie będących budynkami w odniesieniu do większości jednostek terenowych objętych planem;

- brak ustaleń odnoszących się wielkości powierzchni zabudowy, przy czym w ustaleniach planistycznych w odniesieniu do większości jednostek terenowych brak także ustaleń dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy; powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami 2.1.MN/U (vide § 69); 0.1 MN u - 0.15 MNu, 0.17 MNu - 0.24 MNu, 1.1 MNu, 1.2 MNu, 2.1 MNu - 2.12, 2.14 MNu -2.21 MNu, 3.1 MNu - 3.6 MNu, 4.1 MNu, 4.2MNu, 4.4 MNu - 4.8 MNu, 4.10 MNu - 4.19MNu, 4.21 MNu - 4.36MNu, 6.1 MNu- 6.3 MNu, 6.5 MNu - 6.8 MNu, 6.11 - 6.16, 7.1 MNu - 7.15 MNu, 7.17 MNu - 7.21 MNu, - 7.23 MNu - 7.29 MNu, 8.1 MNu - 8.13 MNu i 8.15 MNu - 8.47MNuoraz 9.1 MNu-9.22 MNu (§ 70); 3.1 MP/MNu - 3.4 MP/MNu (§ 71); 1.1 RM - 1.4 RM, 2.1 RM - 2.3 RM i 3.1 RM - 3.2 RM (§ 72); 0.1 U/M i 6.1 U/M (§ 73); 0.1 U - 0.4U, 7.1U i 8.1U (§ 74); 0.1 UA (§ 75); 7.1 UA (§ 76); 0.3UK (§ 79); 0.1 UO, 0.3 UO, 0.4 UO, 6.1 UO (§ 80); O.lUO/UK/US (§ 81); 0.1UZ (§ 82); 0.2UZ, 6.1UZ (§ 83); 0.1 UK/US/ZP (§ 84); 0.1 UŁ (§ 85); 6.1 US (§ 86); 0.1 UH/M (§ 91); 0.1UG, 7.1UG (§ 92); 0.1 UHGRz, 8.1 UHGRz/M (§ 95); 0.1 P/U, 5.1 P/U, 5.2 P/U (§ 96); 9.1PBSUHH/M -1 (ZN) i 9.2PBSUHH/M -2 (ZN) (§ 97); 1.1 PBSUHRz/M - 1.3 PBSUHRz/M, 5.1 PBSUHRz/M, 5.2PBSUHRz/M, 5.4 PBSUHRz/M, 5.5 PBSUHRz/M i 5.7PBSUHRz/M (§ 98); 6.1 PSRzU/M, 6.2 PSRzU/M i 8.1 PSRzU/M (§ 99).

Powyższe ustalenia Planu naruszają art. 15 ust. 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo, a powyższe zapisy nie spełniają tych warunków.

Ponadto, dla większości terenów w ogóle nie określono maksymalnej wysokości zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych, zaś w odniesieniu do budynków uczyniono to jedynie przez określenie liczby kondygnacji. Określany w planie parametr wysokości zabudowy jest pojęciem znacznie szerszym od definicji wysokości budynków, o której mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na podstawie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) budynki, budowle bądź obiekty małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych, stanowią obiekty budowlane. W dacie uchwalenia Planu definicja obiektu budowlanego także obejmowała budynki, budowle oraz obiekty małej architektury. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia wysokości zabudowy nie tylko dla budynków, ale dla wszystkich obiektów budowlanych.

W Planie nie zawarto również wskaźnika powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu. Nie ustalono także, dla większości terenów wymienionych we wcześniejszej części skargi, wskaźników intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), zaś dla tych, dla których poczyniono ustalenia w tym zakresie, uczyniono to nieprecyzyjnie (dla terenów oznaczonych symbolami: 5.1 MW/U, MWU, MW/MN/U-1 i MW/MN/U-2 wskaźnik ten określono na różnym poziomie).

Sprzeczne są także ustalenia Planu dotyczące minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż w:

- § 67 ust. 2 pkt 4 lit. b Planu, dla terenu oznaczonego symbolem MW/MN/U-1 wskaźnik ten wynosi 20%, podczas gdy z § 67 ust. 3 pkt 7 Planu wynika, że dla tego terenu wynosi on 35%;

- § 69 ust. 3 pkt 13 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 2.1 MN/U wskaźnik ten, dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 60%, a dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej 55%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 1 Planu wynika, że dla terenów mieszkaniowo-usługowych MN/U wynosi on 30%;

- § 79 ust. 2 pkt 8 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 0.3UK wskaźnik ten wynosi 30%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 5 Planu wynika, że dla terenów usługowych UK wynosi on 50%;

- § 88 ust. 2 pkt 8 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 0.1 UC wskaźnik ten wynosi 5%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 4 Planu wynika, że dla terenów usługowych UK wynosi on 30%;

- § 94 ust. 2 pkt 7 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 0.1 URzcm wskaźnik ten wynosi 40%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 5 Planu wynika, że dla terenów usługowych URzcm wynosi on 30%;

- § 109 ust. 2 pkt 4 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 2.1 KS/U wskaźnik ten wynosi 10%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 9 Planu wynika, że dla terenów komunikacji drogowej KS/U wynosi on 15%;

- § 110 ust. 2 pkt 4 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem 7.1 KS/M wskaźnik ten wynosi 10%, podczas gdy z § 29 ust. 6 pkt 9 Planu wynika, że dla terenów komunikacji drogowej KS/M wynosi on 15%.

Plan nie spełnia więc wymogów dotyczących obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu. Dotyczy to większości terenów objętych Planem, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Odnośnie zarzutów z pkt V.

Zapisy § 19 ust. 2 pkt 2, § 37 ust. 2 pkt 2, § 37 ust. 2 pkt 5, § 37 ust. 2 pkt 6, § 37 ust. 3, § 37 ust. 5 pkt 1, § 37 ust. 5 pkt 2 lit. c, § 39 pkt 4, § 77 ust. 2 pkt 4 i § 78 ust. 2 pkt 4 i § 116 ust. 2 pkt 4 Planu dotyczą działań związanych z zabytkami archeologicznymi, będących w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz., 1568 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu.

W świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w planie. Ustala się w nim strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę zabytków. Kompetencja ta koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności. Nie obejmuje ona możliwości umieszczania w planie kwestii należących do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ponadto, uregulowania dotyczące prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków zawarte zostały także w przepisach ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 3). Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego organ nie miał kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych.

W tym kontekście niedopuszczalne jest zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Brak jest także podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku uzyskania zgody właściwego konserwatora zabytków, dotyczącego wszelkich działań związanych z zamierzeniami budowlanymi podejmowanymi w granicach strefy ochrony konserwatorskiej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wskazanych w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też o przekroczeniu przez radę gminy swoich kompetencji. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie Plan. Wszelkie zapisy Planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym to niezgodne z prawem powtórzenie przepisów ustaw lub ich modyfikacja, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy.

Także w innych ustaleniach Planu powtórzono i zmodyfikowano normy obowiązujące w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p., tj. w:

- § 24 pkt 3 Planu - obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami obiektów o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.);

- § 31 ust. 3 Planu - narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315); odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł, strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone; skoro zatem przepisy rozporządzenia wymagają, aby odległość cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m; organ zmniejszył ją do 100 m i wprowadził dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej warunek zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego; warunkiem zmniejszenia tej odległości do 50 m jest zaś posiadanie, w odległości 50 do 150 m od cmentarza, sieci wodociągowej;

- § 70 ust. 3 pkt 20 Planu - w strefie mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów na stały pobyt ludzi; ustalenie to jest niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze; cmentarz winien być zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w tym przepisie, nie zaś tylko obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi;

- § 59 ust. 1 pkt 3 Planu - dopuszczono lokalizowanie stacji transformatorowych na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na gruntach leśnych i rolnych; realizacja takich stacji nie zalicza się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną i nie może być uznana za grunty leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach; zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie przeznaczenie inne niż leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę ich przeznaczenia, zaś zmiana ta może być dokonana jedynie w planie.

Niedopuszczalne są też ustalenia:

- o charakterze nienormatywnym, o których mowa w § 47 ust. 3, § 48 ust. 2, § 60 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 2;

- zawarte w § 17 ust. 4 pkt 3, § 17 ust. 6 pkt 1 i 2, § 43 ust. 3, § 45 ust. 2 pkt 2, § 45 ust. 3 pkt 1 lit. d, § 48 ust. 3, § 53 ust. 2, § 53 ust. 4, § 54 ust. 1 pkt 2, § 54 ust. 3, § 55, § 56 ust. 1 pkt 1, § 57 ust. 1 pkt 1, § 59 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 60 ust. 1 pkt 1, § 60 ust. 3, § 104 ust. 4 pkt 9, § 104 ust. 4 pkt 10, § 104 ust. 4 pkt 13 i § 104 ust. 4 pkt 17 lit. d Planu w zakresie, w jakim uzależniają obsługę komunikacyjną, ustalają szczególne warunki zagospodarowania przestrzennego oraz zasady rozbudowy, modernizacji i budowy systemów komunikacji, a także infrastruktury technicznej od spełnienia warunków i dokonania uzgodnień z określonymi podmiotami; art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazuje przyjęcie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; nie kreuje on normy prawnej pozwalającej organowi na zamieszczenie w planie nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty, lecz przewiduje przyjęcie w planie określonych zasad dotyczących komunikacji i infrastruktury technicznej; w pojęciu tym nie mieści się kwestia, jak adresaci planu mają porozumiewać się z zarządcą drogi, sieci czy innymi podmiotami wymienionymi w Planie;

- zawarte w § 60 ust. 1 pkt 2, § 60 ust. 2 i § 70 ust. 3 pkt 20 Planu, w których uzależniono dokonanie określonych czynności od uzgodnienia lub wykonania określonych prac pod nadzorem, zgodnie z warunkami i zasadami udzielanymi przez różne podmioty; są to ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego; zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczane w Planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone; zgody, uzgodnienia czy opinie wymagane są dopiero na etapie inwestycyjnym i regulowane są przepisami z zakresu prawa budowlanego.

Odnośnie definiowania wyrażeń użytych w Planie dokonano następujących naruszeń art. 15 u.p.z.p.:

- wadliwie zdefiniowano przepisy szczególne i odrębne, włączając w to pojęcie warunki wynikające z decyzji administracyjnych (§ 6 ust. 27);

- nie zdefiniowano pojęcia małe domy mieszkalne (§ 67 ust. 1).

- zdefiniowano, niezgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), wyrażenia już zdefiniowane w aktach normatywnych wyższego rzędu:

- § 6 ust. 22 - inna definicja obiektów małej architektury istnieje w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane;

- § 6 ust. 24 - inna definicja urządzeń infrastruktury technicznej istnieje w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 6 ust. 17 i 18 - zdefiniowano maksymalną (minimalną) wysokość zabudowy, poprzez sposób pomiaru wysokości budynku, podczas gdy:

- zabudowa to nie tylko budynki;

- inna definicja tego pojęcia istnieje w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

- organ powinien jedynie określić tą wysokość dla obiektów budowlanych na poszczególnych terenach, a nie ją definiować, a dokonano tego w szeregu zapisów Planu (str. 25-27 skargi);

Niezasadnie też organ utożsamił scalenie i podział nieruchomości z podziałem nieruchomości. Są to zaś dwie rożne procedury, co wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z jej systematyki (Dział III Rozdział 1 "Podziały nieruchomości" i Rozdział 2 "Scalanie i podział nieruchomości"). Przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., dla procedur wszczętych po 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu). Skoro zatem organ przystąpił do sporządzania Planu 30 stycznia 2004 r., a uchwalono go przed nowelizacją u.p.z.p., to nie mogła określić minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki (§ 69 ust. 3 pkt 5, § 70 ust. 3 pkt 5, § 73 ust. 2 pkt 4) ani minimalnej szerokości frontu działki (§ 69 ust. 3 pkt 6, § 70 ust. 3 pkt 6, § 71 ust. 2 pkt 9, § 72 ust. 2 pkt 8, § 73 ust. 2 pkt 5) w odniesieniu do podziału innego niż scalenia i podziału nieruchomości.

Zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94 i art. 95). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa ta wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu (art. 93 ust. 1), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez organ wykonawczy gminy w postępowaniu administracyjnym (art. 96). Rada gminy nie ma więc kompetencji do orzekania w przedmiocie podziału nieruchomości. Pomimo tego, w przywołanych powyżej ustaleniach Planu określono zasady podziałów nieruchomości, polegające m. in. na określeniu minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki oraz minimalnej szerokości frontu działki, w ramach ustaleń dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych. Naruszono tym samym art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutów z pkt VI.

Nie ma spójności tekstu i załącznika graficznego do Planu, gdyż:

- na rysunku (arkusz 3) wskazane są jednostki terenowe oznaczone symbolami: 5.3 PBSUHRz/M oraz 6.9 MNu, podczas gdy w tekście nie sformułowano ustaleń dla tak oznaczonych terenów;

- na rysunku (arkusz 5) wskazana jest jednostka terenowa oznaczona symbolem 4.31 MNu/RM, podczas gdy w tekście nie sformułowano ustaleń dla tak oznaczonego terenu;

- na rysunku (arkusz 7) wskazana jest jednostka terenowa 4.29 MNu/RM, podczas gdy w tekście planu nie sformułowano ustaleń dla tak oznaczonego terenu;

- na rysunku (arkusz 7) wskazana jest jednostka terenowa 0.9MW/Mn/U, podczas gdy w tekście planu nie sformułowano ustaleń dla tak oznaczonego terenu; w tekście występują natomiast tereny oznaczone symbolem 0.9MW/Mn/U-1 i 0.9MW/Mn/U-2;

- w § 98 ust. 1 jest mowa o jednostce terenowej o symbolu 5.7 PBSUHRz/M, podczas gdy na rysunku tej jednostki nie ma;

- na rysunku (arkusz 11) wskazana jest jednostka terenowa 9.2 PBSUHH/M -2(ZN); jej część znajduje się także na arkuszu 8 rysunku, gdzie oznaczono ją błędnie symbolem 9.2 PBSUHH/M-1(ZN);

- w § 121 ust. 1 jest mowa o jednostkach terenowych oznaczony symbolem RZ/Ł (w tym 1.1R/ZŁ), podczas gdy na rysunku nie ma jednostek terenowych oznaczonych symbolem RZ/Ł; również § 11 ust. 2 nie wyznacza terenu tak oznaczonego; ponadto na rysunku nie ma jednostki terenowej oznaczonej symbolem 1.1 R/ZŁ;

- w § 70 ust. 1 jest mowa m. in. o jednostce terenowej oznaczonej symbolem 2.1 MNu - 2.12 i MNu 6.11 - 6.16, podczas gdy na rysunku ich nie ma.

Z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż plan składa się z części tekstowej i graficznej. Część tekstowa stanowi treść uchwały w sprawie planu, a graficzna - jedynie załącznik do planu. Część graficzna powinna więc stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa zawiera normy prawne, a rysunek obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa. Sprzeczność między ustaleniami części tekstowej i graficznej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi w całości (k. 162).

Sąd zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, za wyjątkiem zasygnalizowanych niżej kwestii związanych z definiowaniem pojęć oraz ustalaniem zasad podziału działek. Sąd, z powyższym zastrzeżeniem, w całości podziela zarzuty skargi i ich uzasadnienie. W związku z obszernym ich zreferowaniem ich powtarzanie byłoby zbędne.

Nie są natomiast trafne zarzuty skargi w poniższym zakresie.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, że w świetle § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" organ nie może w planie definiować pojęć, które zostały już zdefiniowane w aktach prawnych powszechnie obowiązujących (np. ustawach lub rozporządzeniach). Reguły tej nie można jednak odnosić do wszelkich definicji - także tych, mających jedynie charakter techniczny, dla potrzeb danego aktu normatywnego i stanowi jedną z technik legislacyjnych - użycie pojęcia skrótowego miast powtarzania złożonych określeń. Dla potrzeb stanowienia aktu prawa miejscowego (planu) organ samorządu terytorialnego może bowiem stosować całą gamę technik - także definiować, dla własnych potrzeb, wyrażenia wykorzystywane w innym znaczeniu w innych aktach prawnych, o ile skutkiem takiego zabiegu nie jest niejasność, wątpliwość co do treści normatywnej określonej normy. Jeżeli z treści aktu prawa miejscowego wynika jednoznacznie wola nadania konkretnemu pojęciu innego znaczenia niż w aktach normatywnych innego rzędu, jest to co do zasady dopuszczalne, jeżeli nie prowadzi obiektywnie do trudności przy późniejszym stosowaniu danego zapisu (niejasności co do jego treści normatywnej).

Jeżeli zaś chodzi o zasady podziału działek, to brak jest wystarczających argumentów do uznania, że przewidziane w Planie zasady istotnie naruszają zasady planowania przestrzennego. Jak bowiem zresztą nadmienił sam Skarżący, po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), rada gminy jest już wprost upoważniona do określenia zasad podziału nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. W tym kontekście prezentowano także w judykaturze zawężającą interpretację kompetencji rady gminy w kwestii regulowania zasad podziału działek, gdy nie stanowi to elementu procedury scalania nie znajduje uzasadnienia. Poprzez stosowną nowelizację prawodawca wskazał wprost, że jego intencją jest umożliwienie odrębnego określania zasad podziału działek, o ile występuje stosowna potrzeba. Dopuszczalne więc było, także na gruncie dotychczasowego brzmienia art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (§ 69 ust. 3 pkt 5, § 70 ust. 3 pkt 5, § 73 ust. 2 pkt 4) oraz minimalnej szerokości frontu działki (§ 69 ust. 3 pkt 6, § 70 ust. 3 pkt 6, § 71 ust. 2 pkt 9, § 72 ust. 2 pkt 8, § 73 ust. 2 pkt 5).

W związku z tym jednak, że zdecydowana większość zarzutów skargi jest zasadna, a dotyczą one znacznej części zapisów Planu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stwierdził nieważność całego Planu. Orzeczenie dotyczy oczywiście wyłącznie danego aktu prawa miejscowego w zakresie, w jakim nadal obowiązywał po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2139/14. Pozostawienie w obrocie prawnym jedynie zapisów Planu zgodnych z prawem nie mogłoby stanowić racjonalnej podstawy do gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, co jest przesłanką uchwalania tego rodzaju aktów prawa miejscowego.