II OSK 1044/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-01	
Data wpływu	2008-07-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 712/07	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 17 pkt 3, art. 18 ust.2 pkt 15; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 188 i art. 203;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 712/07 w sprawie ze skargi W. O. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały , 3. zasądza od Gminy S. na rzecz Włodzimierza O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 712/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. O. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] nr [...] uchyliła uchwałę własną z dnia [...], nr [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Miejskiej w S., na skutek której to uchwały w miejsce G. W. stwierdzono wstąpienie W. O.. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że w dniu [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w S. G. W.. Na skutek skargi złożonej przez G. W. w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 219/07, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i wstrzymał jej wykonanie do chwili uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna złożona od tego rozstrzygnięcia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 17 października 2007r., sygn. akt III OSK 1332/07. W zaistniałej sytuacji konieczne było, zdaniem Rady, przywrócenie stanu zgodności z prawem poprzez przywrócenie ustawowej liczby radnych zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] wniósł W. O.. W uzasadnieniu skargi W. O. podniósł, że w dniu [...] złożył ślubowanie, po podjęciu przez Radę Miejską w S. uchwały o obsadzeniu wakującego mandatu radnego, który to mandat wygasł z mocy prawa na skutek niezłożenia w terminie przez jego poprzednika stosownego oświadcza majątkowego, wynikającego z przepisów antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, że mandat radnego sprawował "swobodnie" aż do [...], kiedy to Rada Miejska bezprawnie stwierdziła jego wygaśnięcie podejmując uchwałę o uchyleniu własnej uchwały w przedmiocie obsadzenia przez niego mandatu. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, gdyż w art. 190 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) ustawodawca jasno określił, kiedy następuje wygaśnięcie mandatu. Uchwała Rady ma w takim przypadku jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego obywatelskie prawo wykonywania mandatu radnego objętego zgodnie z prawem i w dobrej wierze, czego nie zakwestionował nigdy żaden organ sprawujący nadzór nad samorządem terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosła o odrzucenie skargi, a ewentualnie jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że Rada Miejska w S. podejmując uchwałę w sprawie obsadzenia mandatu radnego przez W. O., wiedziała o toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach postępowaniu w sprawie "o uchylenie" nieważnej uchwały z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sprawowanego przez G. W.. Również było powszechnie wiadome - w tym ówczesnemu Przewodniczącemu Rady oraz radnym - o zaskarżeniu do Trybunału Konstytucyjnego przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, na podstawie których uchwała ta została podjęta. Obie uchwały zostały podjęte w czasie, gdy zawisła już sprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takiej sytuacji Rada Miejska nie powinna była podejmować uchwał dotyczących wygaszenia mandatu w oparciu o zaskarżony do Trybunału przepis ustawy. Celem obecnego Przewodniczącego Rady Miejskiej, jak i przeważającej grupy radnych jest doprowadzenie do ustawowej zgodności ilości radnych w Radzie oraz do umożliwienia wykonywania mandatów radnym, którzy nigdy tego mandatu nie utracili. Zarzut dotyczący braku podstawy prawnej zaskarżonej uchwały jest całkowicie niezasadny, gdyż w świetle zaistniałego stanu faktycznego i stanu prawnego W. O. nigdy nie był radnym, gdyż mandat radnego objął bezprawnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że stwierdzenie przez Sąd w trybie art. 147 p.p.s.a. nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (co w nastąpiło wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2007 r. w sprawie II SA/Ke 219/07 w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]) ma skutek ex tunc, co oznacza, że uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego G. W. była nieważna od samego początku, a zatem od momentu jej podjęcia. Tym samym wszelkie akty wydane przez Radę w oparciu o nieważną uchwałę z dnia [...] muszą być uznane za niezgodne z prawem. Podstawą do podjęcia uchwały w oparciu o przepis art. 194 ust.1 Ordynacji wyborczej do rad gmin.... jest uprzednie podjęcie przez radę ważnej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w oparciu o jedną z przyczyn wymienionych w art. 190 ust. 1 tej ustawy. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego G. W. (ze skutkiem ex tunc) powoduje, że uchwała Rady z dnia [...] o wstąpieniu w zwolnione miejsce W. O. podjęta została bez podstawy prawnej, nie nastąpiło bowiem wygaśnięcie mandatu radnego G. W. i stwierdzenie tego faktu stosowną, ważną uchwałą. Sąd podkreślił również, że uchwała powołująca nowego radnego w osobie W. O., zapadła zaledwie dzień przed wyznaczoną przez Trybunał Konstytucyjny rozprawą mającą na celu skontrolowanie przepisów art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji wyborczej do rad gmin...oraz art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, będących podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego G. W., a tym samym jedną z przesłanek podjęcia kolejnej uchwały w trybie art. 194 ust.4 ordynacji wyborczej do rad gmin...Oba wymienione przepisy utraciły z dniem 19 marca 2007 r. moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07. Działanie Rady polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie było zatem ze wszech miar pożądane, gdyż miało na celu ochronę wartości konstytucyjnych i przywrócenie porządku prawnego. Uchwała z dnia [...] nie wywołała tego rodzaju skutków prawnych, które stanowiłyby przeszkodę do jej uchylenia. Powołanie W. O. na stanowisko radnego nie było bowiem bezpośrednią konsekwencją aktu wyborczego (największą liczbę głosów uprawniającą do objęcia mandatu radnego uzyskał bowiem K. K.), lecz uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy w trybie art. 194 ust.4 ordynacji wyborczej do rad gmin.... Zdaniem Sądu Rada uprawniona była zatem do uchylenia własnej, podjętej bez podstawy prawnej uchwały i przywrócenia w ten sposób porządku konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku W. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) w ten sposób, iż Sąd nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem, art. 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w ten sposób, iż sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy a zatem nie rozstrzygając w granicach danej sprawy, art.147 § 1 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżona uchwała jest ważna bez podania przepisu prawa materialnego, na którym została oparta, art. 171 w/w ustawy poprzez przyjęcie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skutkował nieważnością uchwały Rady z [...] o obsadzeniu wygasłego mandatu przez W. O., bądź przesądził o odpadnięciu podstawy prawnej tamtej uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez naruszenie: przepisów art.17 pkt 3 i art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie niezgodnie z obowiązującym prawem, art. 190 ust. 4 i art. 194 ust 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej.., poprzez orzeczenie niezgodnie z obowiązującym prawem. W związku z powyższym W. O. wniósł o uchylenie w całości wyroku i rozpoznanie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miejska w S. w odpowiedzi na tę skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego można uznać za uzasadnione. Wskazany jako naruszony przepis art. 190 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1547 ze zm.) reguluje kwestie doręczania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego i nie miał zastosowania w sprawie a art. 194 powołanej Ordynacji nie zawiera ust. 4 pkt 1( choć należy dodać , że także Sąd powołał się w uzasadnieniu na nieistniejący art. 194 ust.4 Ordynacji).

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 17 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów określa jedynie ustawowe składy rad gmin i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do podejmowania działań zmierzających do jego zachowania lub zmiany. Ustawowy skład rady gminy jest wartością prawną choć nie absolutną (prawo wiąże z nim pewne konsekwencje prawne) ale dążenie do jego zachowania nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał mających na celu zachowanie bądź przywrócenie ustawowego składu rady i wygaśnięcie mandatu radnego. Z kolei kolejny powołany jako podstawa prawna zaskarżonej przez W.O. uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Przepis ten nie stanowi zatem i stanowić nie może samoistnej podstawy prawnej podejmowania uchwał przez radę gminy. Odnosi się to oczywiście także do uchwał dotyczących spraw związanych z wyborami, kompetencje organów stanowiących w tym zakresie są ściśle określone przepisami powołanej Ordynacji. Rozważania Sądu I Instancji dotyczące stosowania k.p.a. w przy podejmowaniu uchwał są oczywiście błędne, przepisy kodeksu mają zastosowanie tylko w sferze podejmowania decyzji administracyjnych w postępowaniu jurysdykcyjnym w zakresie określonym w k.p.a. a wymóg działania na podstawie prawa wynika z art. 7 ale Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Organy stanowiące mają prawo uchylania własnych uchwał lub dokonywania w nich zmian, ale takie działanie musi mieć podstawę prawną, co jest istotne zwłaszcza wtedy gdy jego skutki wpływają na publiczne prawa podmiotowe innych osób. Wbrew temu bowiem, co stwierdzono w uzasadnieniu wyroku , wprawdzie przedmiotem zaskarżonej przez W.O. uchwały nie było stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu ale taki w istocie miał być skutek przedmiotowej uchwały, co jasno i wyraźnie wynika z jej uzasadnienia i odpowiedzi na skargę , skutek ten był przez Radę zamierzony i oczekiwany. Celem zaskarżonej uchwały było przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez przywrócenie ustawowego składu radnych. Możliwość zmiany i uchylania własnych uchwał musi być oceniana w kontekście skutków prawnych jakie wywołała. W rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym uchwały z dnia [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego było wstąpienie - w miejsce G. W. - kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów - W. O.. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 194 ust. 1 Ordynacji.. a W. O. złożył ślubowanie i tym samym mógł podjąć wykonywanie mandatu i mandat ten wykonywał. Żaden przepis Ordynacji... nie wskazuje jako przesłanki wygaśnięcia mandatu potrzeby zachowania ustawowego składu rady. Uchwała mocą której W. O. wstąpił na miejsce G. W. miała charakter deklaratoryjny. Instytucja wstępowania na opróżnione miejsce radnego następnej osoby z tej samej listy , która uzyskała kolejno największą liczbę głosów jest instytucją z zakresu prawa wyborczego . W. O. uczestniczył w wyborach i uzyskał określone miejsce na liście. Jego wstąpienie na miejsce G. W. nie było uzależnione od woli Rady i - po złożeniu przezeń ślubowania - wywołało określone skutki prawne w postaci prawa do wykonywania mandatu radnego, czyli skutki tożsame z uzyskaniem mandatu w wyborach. Właśnie z uwagi na te skutki uchwała o wstąpieniu na miejsce G. W. W. O. nie jest uchwałą której skutki prawne można usunąć poprzez jej uchylenie w trybie autokontroli. Niezależnie zatem od tego że - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego -stwierdzona została nieważność uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu G. W. , brak było podstaw prawnych do podjęcia uchwały zaskarżonej przez W. O. .Powołane jako jej podstawa przepisy art. 17 i art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym takiej podstawy stanowić nie mogły.

Stwierdzając nieważność uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu G. W. Sąd nie "wskrzesił " jego mandatu, wypowiedział się tylko w kwestii zgodności tej uchwały z prawem a to, że w wyniku tego orzeczenia i wcześniej podjętej uchwały o wstąpieniu na jego miejsce następnej osoby z tej samej listy, ustawowy skład rady może się zwiększyć ,pozostawało poza zakresem kontroli Sądu. Sam ustawodawca przewiduje w niektórych sytuacjach działanie organu stanowiącego w składzie innym niż ustawowy ( art. 192 ust.4,art.193 ust.3, art. 194 ust. 3,art.197 ust.4 Ordynacji...) a tym samym zwiększenie tego składu, jako uboczny skutek orzeczenia Sądu, nie może być uznane za uniemożliwienie działania organu stanowiącego. W takich przypadkach pojęcie ustawowego składu rady musi być rozumiane jako aktualny skład rady - uwzględniający zarówno radnych wybranych w wyborach uzupełniających i w wyniku wstąpienia następnej osoby z listy jak i radnych, co do których stwierdzono nieważność uchwał stwierdzających wygaśnięcie ich mandatu i których mandat "odżył". Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania "równości" mandatów radnych i twierdzenia że mandat uzyskany przez W. O. w drodze uchwały o wstąpieniu na miejsce G. W., jako nie będący bezpośrednią konsekwencją aktu wyborczego ( z czym zresztą nie można się zgodzić bo i W. O. uczestniczył w wyborach i uzyskał określoną liczbę głosów a tylko objęcie mandatu nastąpiło w innym trybie) jest "gorszy" w tym sensie że uchwałę taką można uchylić , mimo że obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy wygaszania mandatów radnych. Organy mające status organów władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro zatem przepisy prawa ( ani ustaw ustrojowych ani Ordynacji wyborczej...) nie przewidują kompetencji rady do wygaszania mandatów radnych, uzyskanych w wyniku uchwały o wstąpieniu na miejsce określonego radnego następnej osoby z tej samej listy, to brak podstaw zmierzających do podejmowania działań zmierzających do pozbawienia ich mandatu poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały.

Taka wykładnia nie wpływa na status ustrojowy organu stanowiącego i ma uzasadnienie aksjologiczne wyrażające się w potrzebie ochrony ważnych publicznych praw podmiotowych radnych ( których status jest w świetle prawa jednakowy, niezależnie od tego w jakim trybie uzyskali mandat ) i społeczności lokalnej.

Przywracanie porządku prawnego i ochrona wartości konstytucyjnych, bez wskazania o jakie konkretnie chodzi ( bo te wskazane w uzasadnieniu wyroku, oparte na ogólnych sformułowaniach uzasadnienia wyroku TK, przemawiają za powyższą wykładnią także dlatego że prowadzi ona do jednakowego traktowania radnych, niezależnie od tego w jakim trybie zostali powołani do pełnienia mandatu), naruszało art. 7 Konstytucji RP. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania oceniające podjęcie, nie mającej podstaw prawnych, zaskarżonej uchwały jako działanie ze wszech miar pożądane bo eliminujące z obrotu prawnego uchwałę o wstąpieniu W.O. na miejsce G.W., wykraczają poza funkcje kontrolne Sądu a zatem czynią zasadnym także zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153,poz. 1269).

Z uwagi na powyższe, zważywszy że zarzuty procesowe w istocie dotyczą materii materialnoprawnych, na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.