Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 396/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 listopada 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] 2019 r. o przyznaniu M. G. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 czerwca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r., w kwocie [...] zł miesięcznie oraz składki zdrowotnej w wysokości 9,00 % kwoty zasiłku stałego na czas trwania świadczenia.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. G., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. na skutek nieuwzględnienia skargi i jej oddalenie w całości, podczas gdy skarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 37 ust. 1 i art. 106 ust. 3-11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), co winno uzasadniać uchylenie tej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy można go zastosować wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pomocowego jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie, nie zaś w przypadku, gdy strona występuje o świadczenie w związku z uzyskaniem kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia wówczas przyznanie zasiłku stałego wstecz, za okres stwierdzenia niepełnosprawności;

2. art. 106 ust. 7-11 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą przepisy te stanowią jedyny wyjątek od regulacji przewidzianej w art. 106 ust. 3 ww. ustawy, statuującej początek okresu przyznania świadczenia pomocowego, podczas gdy dotyczą one wyłącznie przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności od pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a zatem, a contrario, nie odnoszą się do sytuacji, gdy wniosek taki zostaje złożony już po prawomocnym ustaleniu przez sąd powszechny stopnia niepełnosprawności w następstwie zaskarżenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, która to sytuacja jest prawnie nie uregulowana, co nie wyklucza jednak domagania się przyznania zasiłku wstecz;

3. art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskutek błędnej jego wykładni zgodnie z którą okres, na jaki ustalono niepełnosprawność wyrokiem sądu powszechnego w następstwie zaskarżenia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, miałby pozostawać bez wpływu na ustalenie spełnienia przesłanek do przyznania zasiłku stałego, mimo że skoro możliwe jest przyznanie zasiłku wstecz, to jest to okoliczność prawnie istotna, nie mogąca zostać pominięta przy ustalaniu prawa do świadczenia.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy jako uchylenie decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] 2019 r. w części i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie okresu przyznania zasiłku stałego, oznaczając go na: "od dnia 1 maja 2018 r. do 31 maja 2021 r.". Ponadto wniesiono o zasądzenie wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uznając za nieskuteczne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podkreślić trzeba, że jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 106 ustawy o pomocy społecznej, reguluje kwestię podejmowania decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej. Przepis art. 106 ust. 3 tej ustawy określa, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Specyfika sytuacji opisanej w ust. 7 i nast. wymagała odrębnego uregulowania. Dotyczy ona przypadku, w którym wnioskodawca ubiegający się o zasiłek stały nie posiada jeszcze orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wówczas wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; w przypadku zaś niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. W myśl art. 106 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 7. Jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie (ust. 10). Natomiast w przypadku niedostarczenia orzeczenia, o którym mowa w ust. 7, w terminie 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, zawieszone postępowanie podejmuje się z urzędu (ust. 11).

Skarga kasacyjna akcentuje, że procedura ustalenia stopnia niepełnosprawności nie była i nie jest w pełni skorelowana z procedurą przyznania świadczenia z pomocy społecznej i w konsekwencji za okres trwania postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności uprawniony nie mógł skutecznie, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów, uzyskać danego świadczenia. Posiłkując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2015 r., sygn. akt SK 19/14, skarga kasacyjna wywodzi, że czas oczekiwania na rozstrzygnięcie o stopniu niepełnosprawności powoduje odsunięcie w czasie możliwości uruchomienia postępowania o zasiłek stały, w którym wymagane jest okazanie odpowiedniego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z tego też względu, zdaniem skargi kasacyjnej, skoro zasadniczo przyznaje się możliwość wstecznego ustalenia prawa do zasiłku stałego w zależności od wyników postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, to skarżącemu, który wykazał należytą staranność w kwestiach proceduralnych dotyczących weryfikacji orzeczenia o niepełnosprawności, powinno zostać ustalone prawo do zasiłku stałego począwszy od 1 maja 2018 r. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] we Wrocławiu z [...] 2019 r. zmieniono bowiem orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim we Wrocławiu oraz poprzedzające je orzeczenie powiatowego zespołu, w ten sposób, że zaliczono wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ustalając datę, od której istnieje niepełnosprawność na maj 2018 r.

Odmawiając słuszności powyższej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przystanie na zaprezentowaną wykładnię i zastosowanie art. 106 ust. 7-11 ustawy o pomocy społecznej, oznaczałoby zaakceptowanie koncepcji wykraczającej poza ustalone tymi przepisami ramy. Jak zauważa sam skarżący kasacyjnie, regulacje te nie znajdują zastosowania do jego sytuacji. Próbuje jednakże rozciągnąć ich zastosowanie do przypadku, w którym niekwestionowany brak ponownego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku stałego, tuż po jego utracie w listopadzie 2017 r., usprawiedliwiany jest wszczęciem procedury służącej weryfikacji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podkreślić zatem trzeba, że zasadą jest, iż świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, in principio). Regułą zaś wykładni prawa jest, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Skoro zatem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego skarżący złożył w dniu [...] czerwca 2019 r., to w świetle przywołanego przepisu statuującego ogólną regułę wypłaty świadczeń, zasiłek ten mógł zostać przyznany od 1 czerwca 2019 r.

Z tego względu nie sposób uznać, by Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Powyższe stwierdzenie czyni nieusprawiedliwionym podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.