Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... nr ... w przedmiocie opłaty planistycznej - oddala skargę.

W dniu 4 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Spółki A (dalej zwanej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z [...] w przedmiocie opłaty planistycznej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z [...] Prezydent O. (dalej zwany "organem I instancji"), powołując m.in. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.); dalej jako "u.p.z.p.", ustalił Spółce jednorazową opłatę w wysokości 3.409,80 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla udziału 17/1000 w działce położonej przy ul. Z., oznaczonej nr [...], obręb nr [...] m. O., o całkowitej powierzchni 1,3409 ha, która na dzień sprzedaży stanowiła działkę nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że aktem notarialnym z [...] Spółka zbyła na rzecz osoby trzeciej udział 17/1000 w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] m. O., o pow. 1,0311 ha, powstałej w wyniku podziału działki nr [...] (decyzją organu I instancji z [...]). Wskazał, że teren ten objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miasta Olsztyn nr L/820/14 z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Gutkowo w Olsztynie - w rejonie ulic Żurawiej i Heleny, obowiązującej od 19 kwietnia 2014 r. Wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość znajdowała się na terenie o następującym przeznaczeniu: MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa; MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe, obejmujące ok. 15% powierzchni użytkowej); 1KD15 - droga gminna dojazdowa oraz ZP - zieleń urządzona; zgodnie zaś z poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Gutkowo w Olsztynie (uchwała Rady Miasta Olsztyn nr XLVI/615/05 z dnia 22 czerwca 2005 r.) nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolami: - MN5, MN4 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca; 10-ZU i 16-ZU - tereny zieleni urządzonej towarzyszącej zabudowie usługowej, mieszkaniowej lub oświatowej; 1KD15 - ulice gminne klasy dojazdowej i 3KDw10 - drogi wydzielone, istniejące i projektowane.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, a strona została o tym fakcie prawidłowo powiadomiona. Następnie organ zreferował dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że wymagany dla ustalenia opłaty wzrost wartości nieruchomości został wykazany w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ocenił, że operat ten został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.; dalej jako "rozporządzenie RM z 21 września 2004 r."). Podał, że stan nieruchomości określono na dzień wejścia w życie zmiany planu miejscowego, tj. na 19 kwietnia 2014 r., gdy jej właścicielem była Spółka, a nieruchomość była niezabudowana, dojazd był możliwy drogą publiczną asfaltową ([...]), zaś ul. [...] nie była wówczas urządzona, przy czym działka była uzbrojona w niezbędne sieci techniczne, a otoczenie nieruchomości stanowiły tereny zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Wskazał, że po wejściu w życie zmiany planu działka nr [...] uległa dalszym podziałom (na działki o nr. [...]), jednak z uwzględnieniem opinii Departamentu Gospodarki Nieruchomościami, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak również sądów administracyjnych, przedmiotem wyceny była działka nr [...] o pow. 1,3409 ha według stanu przed i po zmianie planu miejscowego i określono średnią wartość jednego metra kwadratowego gruntu.

Organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na przeznaczenie rzeczonej nieruchomości w obu aktach planistycznych na różne cele, jej wartość została określona poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisał poszczególne części funkcjonalne wyodrębnione przed zmianą i po zmianie planu, podając ich powierzchnię oraz dokonał omówienia i oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu dla każdej z wyodrębnionych części. Wskazał, że zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed zmianą planu wyniosła 1.992.899 zł., co daje jednostkową wartość 148,62 zł./m², zaś wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 2.862.277 zł., co daje wartość jednostkową 213,46 zł./m² i oznacza, że wartość nieruchomości wzrosła o około 44%. W oparciu o te wyliczenia przyjął, że wartość dla udziału 17/1000 przed zmianą planu wyniosła 26.051 zł., a po zmianie planu 37.417 zł., wobec czego wzrost wartości tego udziału wyniósł 11.366 zł., co przy zastosowaniu stawki 30% daje opłatę w kwocie 3.409,80 zł. Zdaniem organu I instancji, odnotowany w niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości związany jest z faktem, że większość nieruchomości w uchwale o zmianie planu miejscowego została przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a ceny transakcyjne tego typu nieruchomości są znacznie wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co związane jest z walorami inwestycyjnymi nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "zbycie nieruchomości" i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do zbycia udziałów w prawie własności nieruchomości;

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do niewłaściwej subsumcji przepisów prawa materialnego oraz oparcia rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym z naruszeniem art. 175 ust. 1 u.g.n. w zw. z ust. 3 pkt 3 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) - Noty Interpretacyjnej nr 1l pt. "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości";

- art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów i faktów, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia, oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ppkt 16, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod wyceny.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki do ustalenia przez organ I instancji jednorazowej opłaty (renty) planistycznej określone w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. Kolegium przyjęło, że o spełnieniu powyższych warunków świadczą następujące okoliczności: objęcie terenu działki nr [...] ustaleniami uchwały Rady Miasta Olsztyn nr L/820/14 z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Gutkowo w Olsztynie - w rejonie ulic Żurawiej i Heleny, obowiązującej od 19 kwietnia 2014 r.; wzrost wartości tej działki spowodowany zmianą planu miejscowego w związku z wyodrębnieniem nowej części funkcjonalnej (tj. uzyskaniem przez część nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną); zbycie przez Spółkę udziału w prawie własności tej nieruchomości w dniu 21 czerwca 2017 r. i wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty w dniu 5 grudnia 2017 r.

Wobec zarzutów sformułowanych przez Spółkę w odwołaniu, Kolegium dokonało obszernego przeglądu stanowisk doktryny i judykatury na temat terminu "zbycia nieruchomości" zawartego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przychyliło się przy tym do stanowiska, że względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie tego przepisu zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości, bądź jedynie udziału w prawie własności nieruchomości, uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za nieuprawnione Kolegium uznało więc żądanie Spółki dotyczące umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdziło bowiem, że zbycie udziału w nieruchomości nie uchyla obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej i jest objęte zakresem normy wynikające z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy, bez wątpienia wskazuje na wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego.

Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium wskazało na szczególny charakter tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wywiodło bowiem, że z jednej strony operat szacunkowy uznawany jest za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem znajdują do niego reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wskazało, że rzeczoznawca, wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonuje np. określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Oceniło, że problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego, poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. Skonstatowało, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych.

Kolegium zrelacjonowało, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał uwarunkowania planistyczne nieruchomości szacowanej w okresie do 19 kwietnia 2014 r. oraz po dniu 19 kwietnia 2014 r. oraz przedstawił opis techniczno-użytkowy nieruchomości będącej działką nr [...]. Za prawidłowe Kolegium uznało przy tym przyjęcie jako przedmiotu szacowania działki nr [...] (co uwzględnia stan na dzień 19 kwietnia 2014 r.) i odniesienie finalnego wyniku wzrostu wartości do części tego obszaru mierzalnego stosunkiem działki nr [...] do powierzchni działek powstałych w wyniku późniejszego jej podziału, w tym działki nr [...], w której prawie własności zbyto udział. Kolegium podało, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami, przy czym z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny przed i po zmianie planu miejscowego przeznaczona była na różne cele, wartość została określona poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny, a ostateczną wartość nieruchomości uzyskano przez zsumowanie.

Wyjaśniło, że dla stanu przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto 3 części funkcjonalne: nr 1 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 1,0571 ha); nr 2 - część oznaczona w planie jako tereny zieleni urządzonej (obszar 0,1402 ha) oraz nr 3 - część nieruchomości oznaczona w planie jako tereny komunikacji drogowej (obszar 0,1436 ha), zaś po uchwaleniu zmiany planu wyodrębniono 4 części funkcjonalne: nr 1 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 0,2967 ha); nr 2 - część nieruchomości oznaczona w planie miejscowym jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (obszar 0,8845 ha), nr 3 - część oznaczona w planie jako tereny zieleni urządzonej (obszar 0,1465 ha) oraz nr 4 - część nieruchomości oznaczona w planie jako tereny komunikacji drogowej (obszar 0,0132 ha). Kolegium wskazało także, że określając wartość nieruchomości w rozbiciu na wyodrębnione części funkcjonalne, rzeczoznawca przedstawił każdorazowo analizę rynku, opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych; opisał także wartości cech rynkowych poszczególnych części nieruchomości wycenianej, wskazał zakresy kwotowe poprawek i w tabelach porównawczych zestawił nieruchomość.

Zdaniem Kolegium, badany operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r., a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego, a zatem może stanowić podstawę do określenie wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji opłaty planistycznej. Kolegium za konieczne uznało przy tym uwzględnienie wyjaśnień rzeczoznawcy przedłożonych w związku z zarzutami odwołania.

W świetle tych wyjaśnień Kolegium nie stwierdziło naruszenia obowiązujących norm na skutek wydłużenia okresu badania rynku poza granice wskazane w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny, które zostało należycie umotywowane w treści operatu i jak podkreślił rzeczoznawca - wbrew zarzutom odwołania - nie rozszerzono tego okresu "w przyszłość", tj. nie uwzględniono transakcji zawartych po dniu zbycia. Za prawidłowe Kolegium uznało także określenie wartości nieruchomości o złożonym przeznaczeniu poprzez wyodrębnienie i wycenę poszczególnych części funkcjonalnych i łączne określenie wartości całości nieruchomości. Wobec przyjętych w operacie korekt Kolegium zaakceptowało także wyjaśnienia rzeczoznawcy dotyczące kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania. Zauważyło, że rzeczoznawca, odnosząc się do przebiegającej przez nieruchomość napowietrznej linii energetycznej wskazał, iż stan ten występował na działce zarówno przed, jak i po wejściu w życie zmiany planu miejscowego, stąd też oddziaływanie tej linii na nieruchomości miało miejsce w obu stanach planistycznych w podobnym zakresie. Podało, że rzeczoznawca przyjął, że występowanie na działce nr [...] tej linii nie wpływała na wartość nieruchomości w zakresie, który pozwalałby na obniżenie wartości cechy "warunki techniczno-użytkowe", jeśli wziąć pod uwagę jej powierzchnię i możliwość przebudowy linii. W ocenie Kolegium argumentacja rzeczoznawcy pozwala na przyjęcie, że nieuwzględnienie powyższej okoliczności w wycenie w zakresie cechy "warunki techniczno-użytkowe" nie miało wypływu na końcowy wynik wyceny. Kolegium zaaprobowało także pozostałe wyjaśnienia rzeczoznawcy.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium przyjęło, że uzyskanie przez część nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (wyodrębnienie nowej części funkcjonalnej), mimo zmniejszenia wartości jednostkowej (zł/m²) w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, skutkowało zmianą wartości tej nieruchomości jako całości (tj. nieruchomości o złożonym przeznaczeniu). W tej sytuacji Kolegium za prawidłowe uznało wyliczenia organu I instancji, w których wyniku organ ten ustalił opłatę planistyczną w kwocie 3.409,80 zł.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ, czy plan miejscowy spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości i to taką, której konsekwencją jest wzrost jej wartości, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia obowiązku zapłaty renty planistycznej i określenia jej wysokości,

- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym przy całkowitym pominięciu zastrzeżeń składanych przez Spółkę;

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób właściwy i rzetelny przez organ sposobu przeznaczenia i możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego oraz poprzez brak krytycznej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i niezweryfikowanie oceny wzrostu wartości nieruchomości;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia rzeczywistej i prawidłowej wartości nieruchomości; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała na sporządzenie operatu szacunkowego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. u.g.n., u.p.z.p., rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. oraz Standarów Zawodowych – PKZW zadeklarowanych przez rzeczoznawcę majątkowego do stosowania (s. 3 operatu). Zdaniem Spółki, skoro zbycie udziałów w nieruchomości powodujących ewentualne powstanie opłaty planistycznej w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nastąpiło tylko i wyłącznie z nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. 1,0308 ha, to taki przedmiot wyceny winien być brany pod uwagę przy szacowaniu nieruchomości, a nie nieruchomość składająca się z całej działki nr [...] o pow. 1,3409 ha (s. 7 operatu). Spółka oceniła, że przyjęcie nieruchomości zgodnej z jej stanem faktycznym w pełni koresponduje z zapisami art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nakazującym przyjęcie nieruchomości objętej sprzedażą przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmiana planu miejscowego i po jego zmianie. Wywiodła, że przyjęcie odmiennej zasady powoduje, że osiągnięty wzrost wartości jest po pierwsze uśredniony z kilku nieruchomości objętych jedną KW - w tym działek nie objętych zbyciem, a po drugie, o wadliwej wysokości powodującej błędną podstawę ustalenia opłaty.

Za okoliczność dyskwalifikującą operat szacunkowy Spółka uznała także pominięcie w wycenie faktu występowania istniejącej napowietrznej linii średniego napięcia SN przebiegającej nad działką, co przekłada się na wartość nieruchomości. Podniosła bowiem, że linia SN zlokalizowana nad działką o dużej powierzchni i przeznaczeniu pierwotnym MN i nad taką samą działką o przeznaczeniu MW spowoduje różny jej wpływ na wartość w tych różnych funkcjach planistycznych. Wywiodła, że wpływ tej linii dla nieruchomości MN zabudowy jednorodzinnej (przed zmianą planu miejscowego) będzie zdecydowanie mniejszy z uwagi na fakt, że na tak dużej powierzchni działki - ok 1,0 ha zlokalizowanie zabudowy jednorodzinnej będzie ułatwione z uwagi na mniejszy wskaźnik zabudowy i mniejszą jej wysokość (w skrajnym przypadku przebudowa linii nie będzie konieczna, gdyż zostaną zachowane wymagane normatywy i odległości od linii). Spółka oceniła, że inaczej wyglądać będzie wpływ tej samej linii na zabudowę MW wielorodzinną (po zmianie planu miejscowego) z uwagi na wyższe budynki - 3 kondygnacje naziemne i większy wskaźnik zabudowy działki.

Ponadto Spółka zakwestionowała rozszerzenie przez rzeczoznawcę okresu dwuletniego (także w przyszłość), z którego wykorzystano ceny sprzedaży nieruchomości podobnych. Uznała przy tym, że wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie, zawarte w operacie, są nieprzekonywujące i jawnie naruszają zalecenia Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) - Noty Interpretacyjnej nr 1 pt. "Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości".

Spółka podtrzymała także swoje wątpliwości co do poprawności wykładni przyznającej niejako priorytet znaczeniu funkcjonalnemu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podkreśliła, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie o wzroście wartości jej niedającej się wyodrębnić geodezyjnie części, czy udziału w prawie własności. Skonstatowała, że zbycie części udziałów w prawie własności nieruchomości nie może być utożsamiane ze "zbyciem nieruchomości" w rozumieniu analizowanej normy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z [...] w przedmiocie opłaty planistycznej.

Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.". Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p., "wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące".

W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;

2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały,

4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

Zdaniem Sądu, zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia wystąpienia wszystkich opisanych powyżej przesłanek w kontrolowanej sprawie. Jak trafnie przyjęło Kolegium, o spełnieniu powyższych przesłanek świadczą następujące okoliczności: objęcie terenu działki nr [...] (po podziale której wyodrębniono m.in. działkę nr [...]) ustaleniami uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, obowiązującej od 19 kwietnia 2014 r.; wzrost wartości tej działki spowodowany zmianą planu miejscowego w związku z wyodrębnieniem nowej części funkcjonalnej (tj. uzyskaniem przez część nieruchomości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną); zbycie przez Spółkę udziału w prawie własności tej nieruchomości w dniu 21 czerwca 2017 r. i wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty w dniu 5 grudnia 2017 r.

Niesporne jest między stronami i nie budzi także wątpliwości Sądu, że teren działki nr [...], położonej przy ul. Z., obręb nr [...] m. Olsztyn, objęty został ustaleniami uchwały Rady Miasta Olsztyn nr L/820/14 z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Gutkowo w Olsztynie" w rejonie ulic Żurawiej i Heleny (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2014 r. poz. 1456). Uchwała ta weszła w życie z dniem 19 kwietnia 2014 r., a w § 17 tej uchwały ustalono stawkę dla naliczania opłat planistycznych w wysokości 30%. Przed zmianą planu miejscowego dla terenu działki nr [...] przewidziane były 3 części funkcjonalne to jest: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 1,0571 ha); teren zieleni urządzonej (obszar 0,1402 ha) oraz teren komunikacji drogowej (obszar 0,1436 ha), zaś po uchwaleniu zmiany planu wyodrębniono 4 części funkcjonalne, to jest: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar 0,2967 ha); teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (obszar 0,8845 ha), teren zieleni urządzonej (obszar 0,1465 ha) oraz teren komunikacji drogowej (obszar 0,0132 ha). Po wejściu w życie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego działka nr [...] uległa podziałowi (decyzją organu [...]) w wyniku którego wyodrębniono m.in. działkę nr [...] o pow. 1,0311 ha, w której udział, wynoszący 17/1000, Spółka zbyła na rzecz osoby trzeciej w dniu 21 czerwca 2017 r. (akt notarialny [...]).

W ocenie Sądu, lecz wbrew twierdzeniom Spółki, zbycie udziału w działce powstałej na skutek podziału nieruchomości, której teren objęty był uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego, przed upływem 5 lat od wejścia w życie tej uchwały, uprawnia właściwy organ do ustalenia opłaty planistycznej pod warunkiem, że wartość zbywanej nieruchomości (jej części lub udziału) wzrosła w następstwie zmiany planu miejscowego. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem osiągnięcie celu ustalenia opłaty planistycznej, jakim jest obciążenie właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 12). W kontrolowanej sprawie wymaga podkreślenia, że przedmiotem sprzedaży, który zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej, była obok udziałów w gruncie działki nr [...] także odrębna nieruchomość lokalowa. Dokonana transakcja zbycia przysporzyła zatem Spółce korzyści, których nie osiągnęłaby ona bez zmiany planu i przeznaczenia w nim działki oznaczonej przed podziałem nr 56 pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Postanowienia wcześniejszego planu nie przewidywały bowiem takiej funkcji dla tego terenu i dopiero wejście w życie zmiany planu miejscowego umożliwiło Spółce realizację tego rodzaju inwestycji, a następnie sprzedaż wyodrębnionych nieruchomości lokalowych wraz z udziałami we własności nieruchomości wspólnej.

Skoro opłata planistyczna jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego, to jest wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to uwzględnieniu przy oszacowaniu wartości tej nieruchomości mogą podlegać wyłącznie skutki podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Taki stan jest zaś możliwy do osiągnięcia tylko wówczas, gdy przedmiotem oszacowania będzie nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W świetle bowiem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości czynników takich jak: nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki (lub udziały w tych działkach) wydzielone już po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmianie, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany (por. wyroki NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2631/15 oraz z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie prawidłowe było zatem przyjęcie jako przedmiotu szacowania działki nr [...] (co uwzględnia stan istniejący zarówno w dacie uchwalenia zmiany planu miejscowego, jak i jego wejścia w życie) i odniesienie finalnego wyniku wzrostu wartości do części tego obszaru mierzalnego stosunkiem działki nr [...] do powierzchni działek powstałych w wyniku późniejszego jej podziału, w tym działki nr [...], w której prawie własności Spółka zbyła udział na rzecz osoby trzeciej.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Spółki dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Jak trafnie wywiodło Kolegium, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie stwierdzono jednak w kontrolowanej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r., a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego. Prawidłowo też, jak wykazano powyżej, przedmiotem wyceny uczyniono działkę nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami, przy czym z uwagi na fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny przed i po zmianie planu miejscowego przeznaczona była na różne cele, wartość została określona poprzez wydzielenie funkcjonalnych części celem ich odrębnej wyceny, a ostateczną wartość nieruchomości uzyskano przez zsumowanie. Określając wartość nieruchomości w rozbiciu na wyodrębnione części funkcjonalne, rzeczoznawca przedstawił każdorazowo analizę rynku, opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych; opisał także wartości cech rynkowych poszczególnych części nieruchomości wycenianej, wskazał zakresy kwotowe poprawek i w tabelach porównawczych zestawił nieruchomość.

Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy, jak i z treści skargi nie wynika jednak, aby Spółka w toku postępowania administracyjnego wystąpiła o taką ocenę, jak również by przedłożyła kontroperat, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. Za pozbawiony podstaw prawnych na gruncie p.p.s.a. należało zaś uznać wniosek Spółki, zawarty w skardze, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia rzeczywistej i prawidłowej wartości nieruchomości. Wymaga bowiem zauważenia, że zgodnie z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny co do zasady orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą, a wyjątkowo może przeprowadzić dowód uzupełniający jedynie z dokumentu.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego, a organy opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymaga przy tym zauważenia, że rzeczoznawca majątkowy na etapie postępowania odwoławczego ustosunkował się do zarzutów sformułowanych przez Spółkę w odwołaniu, a dotyczących pominięcia w wycenie faktu występowania na działce napowietrznej linii średniego napięcia SN oraz przyjętego okresu, z którego wykorzystano ceny sprzedaży nieruchomości podobnych. Wyjaśnienia te zostały następnie uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, co chybionym czyni stawianie temu organowi zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zaś wystąpienia w kontrolowanej sprawie wszystkich przesłanek do ustalenia Spółce opłaty planistycznej, utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji w tym przedmiocie było zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.