Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2252/11 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2252/11, po rozpoznaniu skargi J. C., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

J. C. wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Dyrektora Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Warszawie o niezwłoczne udostępnienie:

- kserokopii Protokołu Kontroli "Zasadności wydawania decyzji dotyczących udzielania pomocy przez Urząd Gminy Czosnów osobom poszkodowanym w wyniku powodzi w 2010 r. oraz prawidłowości rozliczenia na ten cel środków publicznych" w formie i treści, w jakiej został przedstawiony Wojewodzie Mazowieckiemu;

- zastrzeżeń Kierownika jednostki kontrolowanej i stanowiska w tej mierze Szefa CBA – jeśli były składane i rozstrzygane;

- kserokopii wystąpienia Wojewody Mazowieckiego w sprawie w/w protokołu kontroli.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W motywach uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09, organ stwierdził, że o tym, czy dany protokół kontroli ma charakter dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji publicznej. Podniósł, że można nie udostępnić materiałów z kontroli, jeżeli jej skutkiem jest wszczęcie postępowania przygotowawczego, a materiały z kontroli zostały zaliczone w poczet śledztwa lub dochodzenia i stanowią jego tajemnicę.

Organ podał, że materiały z kontroli, o które wystąpił wnioskodawca wraz z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa zostały przekazane przez CBA do Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w dniu 21 lipca 2011 r. z wnioskiem o wszczęcie śledztwa. Prokuratura Okręgowa przekazała je do Prokuratury Rejonowej w Nowym Dworze Mazowieckim, która wszczęła śledztwo w przedmiotowej sprawie i powierzyła je do prowadzenia CBA. Z tego względu odmówiono udostępnienia żądanej informacji.

Szef CBA, po rozpoznaniu wniosku J. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, a organ nie był zobowiązany do wydania decyzji.

Organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że jeżeli istnieją odmienne regulacje, dotyczące zasad i trybu udzielania żądanych informacji, to mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb dostępu do akt sprawy z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.

J. C. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji ponownie przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji niższej instancji;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne i przedwczesne umorzenie postępowania bez prawidłowego merytorycznego jej rozpoznania,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 156 § 5 K.p.k., poprzez przyjęcie, że dysponentem żądanej informacji publicznej jest prokurator, podczas, gdy zarówno wytwórcą jak i dysponentem było i jest Centralne Biuro Antykorupcyjne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że Szef CBA rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., albowiem zaskarżoną decyzję z dnia 7 września 2011 r. wydała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji ją poprzedzającej z dnia 8 sierpnia 2011 r.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133), w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, w wyroku z dnia 22 października 2010 sygn. akt I OSK 1164/10 oraz w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 13/09.

Dodatkowo Sąd wskazał, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika, że funkcjonariusz J. D. jest uprawniony do wydawania decyzji w imieniu Szefa CBA.

Z tych względów Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie tylko nie powołał jako podstawy swego rozstrzygnięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ale też nie wskazał żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadnienie przedmiotowego wyroku wskazuje na ewentualne naruszenie prawa przez organ dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować może uchyleniem decyzji. Jednak również w tym zakresie podstawa prawna rozstrzygnięcia jest błędna, gdyż wskazuje przepis nie istniejący, tj. art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a.

Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oparł się o nieaktualny stan prawny. Przedmiotowy przepis został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm.).

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd z jednej strony powinien przedstawić przebieg postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem, jak i zarzuty zawarte w skardze oraz stanowisko strony przeciwnej. Z drugiej zaś strony Sąd ma wskazać podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz przemawiające za tą podstawą argumenty. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może ograniczać się do wskazania odpowiednich przepisów p.p.s.a. (art. 145-152), ale powinna także nawiązywać do tych przepisów prawa materialnego i procesowego, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu, które było przedmiotem sądowej kontroli. Ta druga część uzasadnienia powinna nawiązywać do części pierwszej. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się przez Sąd zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu, które jest kontrolowane, jak i do dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wymagających właściwej interpretacji.

Zdaniem organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie realizuje wymogów wynikających z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego przystąpiono do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jako zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem. Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nie wskazał przyczyn określonych w art. 156 K.p.a., które warunkują stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Jako podstawę wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 lit. b (powinno być – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) stanowiący, że jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego to uchyla zaskarżoną decyzję.

Z argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku wynika, że w ocenie Sądu zachodziła podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednak Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji lecz stwierdził jej nieważność, nie podając przesłanek takiego orzeczenia.

Odnosząc się z kolei do stwierdzonego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., to zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu administracji publicznej podlegający wyłączeniu. Wprawdzie w orzecznictwie powstała rozbieżność w omawianym zakresie, to jednak interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. przyjęta przez Sąd Wojewódzki jest niewątpliwie wyrazem stanowiska aktualnie dominującego.

Zasadnicze znaczenie dla ujednolicenia stosowania instytucji wyłączenia pracownika w postępowaniu toczącym się wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09, zgodnie z którą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu tej uchwały zawarto uwagi co do znaczenia całego systemu gwarancji procesowych, w tym instytucji wyłączenia pracownika, organu i członka organu kolegialnego dla realizacji konstytucyjnych zasad: prawa do procesu oraz prawa do sądu. Zaakcentowano potrzebę rozróżnienia organu od obsady personalnej organu administracji wskazując, że organy mając kompetencję do autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego, mają w istocie obowiązek działania. Organ administracji wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Ponadto zwrócono uwagę na znaczenie rozwiązania prawnego polegającego na dekoncentracji wewnętrznej, polegającej na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu.

Mając na względzie rozwiązania prawne przyjęte w zakresie budowy systemu organów wykonujących administrację publiczną i przyznane tym organom kompetencje w przepisach prawa z mocą bezwzględnie obowiązującą – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można do piastuna organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wymieniona uchwała podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., a więc kiedy zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 pracownik organu administracji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na literalne brzmienie tego przepisu sporne było jego odpowiednie stosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważyło stanowisko, że pracownik wydający decyzję z upoważnienia naczelnego organu administracji podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W szeregu orzeczeń wskazano, że istotą uchwały z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 jest to, że unormowanie przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy wyłącznie piastuna organu administracji, natomiast znajduje zastosowanie do pracowników aparatu pomocniczego np. Prezesa ZUS, Prezesa KRUS, Ministra Edukacji Narodowej, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Jednocześnie zauważono, że za słusznością takiego poglądu przemawia zmiana brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana nowelizacją z 3 grudnia 2010 r. (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2011 r., I OSK 383/11, 16 grudnia 2011 r., I OSK 632/11, 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, 15 września 2011 r., II GSK 831/10, 12 stycznia 2012 r., II GSK 1434/10, 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10).

Podobnie sens cyt. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., odczytany został w piśmiennictwie, z tym że dodatkowo powołano ją jako wskazanie, iż gwarancyjna rola przepisów stanowiących podstawę wyłączenia pracownika powinna być zachowana w rozsądnych granicach (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 152-153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2011, s. 225-229).

Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., jednocześnie zastrzec należy, że zastosowanie przez Sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. powinno być poprzedzone oceną przesłanek warunkujących ewentualne rozstrzyganie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Unormowanie tego ostatniego przepisu, przewidującego stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, nawiązuje do postanowień art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. oraz z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, podczas gdy organ administracji działając w trybie nadzwyczajnym ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak też co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

W piśmiennictwie wskazano, że wprowadzenie w art. 146 § 2 k.p.a. przesłanki ograniczającej dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania oznacza odejście od przyjętego wcześniej w kodeksie postępowania administracyjnego domniemania, iż kwalifikowana wadliwość procesowa ma wpływ na treść decyzji.

Wyrażony został pogląd, że naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568).

Również na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny przyjmuje się w literaturze przedmiotu, że w przypadku ustalenia przez sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. i jednoznacznego przy tym stwierdzenia istnienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a., sąd ten ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 669-671; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozważy, czy stwierdzona w sprawie wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.