Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. [...]

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla powiatu [...] decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał Gminie Ł. wykonać rozbiórkę realizowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy kryty blachą trapezową i wymiary w rzucie poziomym 3,6 m x 5 m. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr [...] w J. V. O. nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, samowolnie przystąpiła po 2009 r. do budowy budynku mieszkalnego, parterowego, o konstrukcji drewnianej (wymiary w rzucie poziomym - 3,6m x 5m, h -4 m). Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie, ściany wypełnione deskami, od wewnątrz ocieplenie styropianem, dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową. Na dzień kontroli brak ściany szczytowej - prowizoryczne zabezpieczenie części drewnianego stropu i otwartej przestrzeni pomiędzy płaszczyzną stropu a kalenicą folią budowlaną. Obiekt posiada jedno pomieszczenie - izbę i pełni funkcję mieszkalną. Obiekt zlokalizowany na działce ew. Nr [...] w J., będącej własnością Gminy Ł. ([...]) w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej LsIV. Budynek znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "[...]" w zbliżeniu do sąsiedniej zabudowy. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości w terenach zieleni leśnej oznaczonych na planie symbolem [...] Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest natomiast budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - art. 3 pkt 2, 2a Prawa budowlanego. Wobec powyższego, kontrolowany obiekt uznać należy za budynek mieszkalny jednorodzinny. W myśl przepisów Prawa budowlanego budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych takich jak przedmiotowy w obecnym stanie prawnym (tzn. aktualnym na dzień orzekania w sprawie) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia — art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy. Na dzień przystąpienia do budowy tj. 2009 r. budowa ta wymagała natomiast pozwolenia na budowę. Jak ustało inwestor nie legitymuje się tak pozwoleniem jak i zgłoszeniem. W takiej sytuacji uzasadnionym było rozważenie wdrożenia procedury określonej w art. 48 ustawy zmierzającej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez G. Ł. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Ł. wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem [...] - teren zieleni leśnej. W myśl § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się lasy i zalesienia a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Tym samym oczywistym jest, iż legalizacja przedmiotowego obiektu nie może mieć miejsca, co przemawia za orzeczeniem bezwzględnego nakazu rozbiórki o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Ł. domagając się jej uchylenia.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 września 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego nakazując inwestorom V. O. oraz Gminie Ł. rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, krytego blachą trapezową i wymiarach w rzucie poziomym 3,6 m x 5 m, wskazanego na mapie kolorem czerwonym, a zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] w miejscowości J., gm. Ł.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika wbrew ustaleniom organu I instancji, że budowa spornego obiektu rozpoczęła się w 2016 r. Zestawienie zeznań Wójta Gminy Ł. ze sporządzonym przez Gminę Ł. stanem zagospodarowania terenu wskazuje, że przedmiotowy obiekt został oznaczony jako "nowobudowany na dzień 19.09.2016 r.". Dalsza analiza tego dokumentu wskazuje, że na dzień pierwszej kontroli tj. dzień 20 listopada 2015 r. obiektu jeszcze nie było. Zatem obiekt ten powstał dopiero po dacie 20 listopada 2015 r. Organ I instancji przy dokonywaniu oceny, czy realizacja przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia stracił z pola widzenia, że budynek objęty niniejszym postępowaniem nie jest budynkiem wolnostojącym. Tym samym jako budynek o cechach ustalonych w przedmiotowym postępowaniu w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem budowa tego rodzaju nie była objęta zwolnieniem z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia budowy. W analizowanym kontekście pogląd prawny organu I instancji, że budowa spornego budynku wymagała dokonania przez inwestora wyłącznie zgłoszenia nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że realizacja tego rodzaju obiektu w okolicznościach analizowanej sprawy wymagała w dacie budowy od inwestora legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę, a obowiązku tego inwestor nie dopełnił. To zważywszy należy przypomnieć, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do przedmiotowej budowy- jako inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, a realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 Prawa budowlanego, które organ I instancji zastosował. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy w obecnym stanie prawnym co do zasady nie jest orzekany bezwzględnie w każdej sytuacji, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem (uregulowanym w art. 48 - 49) mającym na celu ustalenie, czy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Orzeczony w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, że legalizacja spornego budynku jest niemożliwa, a to z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie Gminy Ł. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu zabudowanego samowolą wykluczało zdaniem PINB zgodność samowoli z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy. Stosownie do treści planu, działka nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] tj. tereny zieleni leśnej. Analiza treści relewantnych części wypisu z planu w zestawieniu z wyrysem prowadzi do wniosku, że dla terenów oznaczonych symbolem "[...]" ustalono m. in. zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, wg przepisów odrębnych (§ 21 ust. 4 pkt 2 planu). Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - jako nieobjętego katalogiem wyjątków dopuszczonych przez plan do realizacji na spornym terenie. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia trybu legalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Skoro nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligowało to organ I instancji do nakazania rozbiórki spornego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, co do zasady trafnie organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu jako zrealizowanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, PINB nieprawidłowo natomiast skierował zaskarżoną decyzję jedynie do skarżącej Gminy Ł. - jako właściciela działki, na której zlokalizowano sporny obiekt budowlany. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 [...]. Powyższa regulacja wskazuje krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zawierającą nakaz rozbiórki, przy czym wynikające z niej obowiązki mają charakter majątkowy. Umieszczając osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu w wyliczeniu zawartym w art. 52, ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w tym przepisie, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki. Powyższa reguła nie ma jednak charakteru bezwzględnego i musi być za każdym razem dostosowana do specyfiki konkretnej sprawy. Organ zauważył, że w analizowanym przypadku inwestorem jest grupa osób, tj.: V. O., czyli osoba która -stosownie do ustaleń - faktycznie zrealizowała przedmiotowy budynek mieszkalny (sprawca samowoli na gruncie), ale także Gmina Ł. (osoba prawna), która poprzez swoją milczącą zgodę na realizację od 2015 r., na jej gruncie, budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, faktycznie przejawiła wolę co najmniej zainicjowania spornego procesu inwestycyjnego. Nie inaczej należy bowiem ocenić zachowanie Gminy Ł. , sprowadzające się do udostępnienia swojego gruntu pod budowę samowolnego obiektu. Materiał sprawy uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek powstaje na terenie, na którym co najmniej od początku lat 90. XX w. Gmina Ł. tolerowała na nabytym z mocy prawa gruncie stan sprowadzający się do założenia tzw. "[...]" i do czasu wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie znosiła fakt korzystania z własnego gruntu przez członków tej społeczności, w tym poprzez wznoszenie tamże kilkudziesięciu obiektów budowlanych realizowanych na przestrzeni wielu lat. Powyższe czyni z Gminy Ł. faktycznego współinwestora samowoli. Wobec powyższych wyjaśnień MWINB wskazał, że w ramach kompetencji reformatoryjnych uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu obowiązku rozbiórki budynku na inwestora spornej samowoli budowlanej tj. na V. O. oraz Gminę Ł.. Organ podkreślił, że podnoszony przez Gminę argument, jakoby obecnie wyrażała zgodę na dysponowanie przez V. O. spornym gruntem w celu dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy jest bowiem zdania, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Z tej przyczyny, w realiach analizowanego przypadku tylko nałożenie obowiązku na obu inwestorów zapewni realną (i efektywną) możliwość wykonania orzeczonego nakazu. Skoro bowiem, zarówno Gmina jako właściciel gruntu oraz drugi inwestor - upoważniony przez stronę skarżącą do wykonania ewentualnej rozbiórki na cudzym gruncie (vide pismo Gminy z dnia 20 lipca 2017 r.) mają możliwość wykonania orzeczonego obowiązku, to należało uczynić adresatami oba podmioty w celu zwiększenia efektywności wykonania nakazu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Ł. zarzucając, że organ wydając zaskarżoną decyzje naruszył zasadę dwuinstancyjności. Decyzja nakłada bowiem obowiązki na podmioty inne niż decyzja wydana przez organ I instancji, przez co V. O. utraciła możliwość złożenia odwołania od decyzji nakładającej na nią obowiązek dokonania rozbiórki. Ponadto podniesiono, że Gmina Ł. nie brała udziału w procesie inwestycyjnym. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotycząca rozbiórki obiektu budowlanego nałożonego na Gminę Ł., właściciela terenu oraz inwestora V. O.. W ocenie organu nałożenie na gminę (obok inwestora) obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, którego z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można legalizować uzasadniona jest tym, że gmina godziła się na powstanie tej samowoli. Strona skarżąca – gmina przeczy tej okoliczności podając, że na powstanie samowoli budowlanej nie wyrażała zgody czy też aprobaty.

Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niespornym, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest skarżąca Gmina Ł. – właściciel terenu na którym samowola powstała.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08 (LEX nr 552842) pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15 wskazuje, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. (...). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Podobne stanowisko zajął wyrok NSA w wyroku z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora któremu tytuł do nieruchomości na której samowoli dokonał nie przysługuje. Jak mowa o tym wyżej kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu na którym samowoli tej się dopuścił a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właścicielka.

Kierowanie nakazu na gminę – właściciela terenu skutkowałoby tym, że w rzeczywistości na tym podmiocie spoczywałby obowiązek dokonania rozbiórki, ponoszenia jej ciężarów także w sensie ekonomicznym, co nie jest uzasadnione ustaleniami organu. Organy obu instancji nie wyjaśniły, w oparciu o jakie dowody ustalono, że gmina milcząco wyrażała zgodę na dokonanie samowoli budowlanej co uzasadniałoby kierowanie nakazów właśnie na nią, obok inwestora który z założenia nie jest zainteresowany by decyzję administracyjną realizować. Materiał dowodowy w aktach administracyjnych tego stanowiska nie potwierdza a doświadczenie życiowe wskazuje, iż właściciel w tym przypadku Gmina Ł. nie ma żadnego interesu faktycznego by na jego terenie powstała nielegalna osada cygańska. Interesu gminy należy upatrywać raczej w likwidacji tego stanu rzeczy a nie w jego zaistnieniu. W tym stanie rzeczy zdaniem sądu kierowanie nakazu rozbiórki właśnie do tego podmiotu – Gminy Ł. jest prawnie wątpliwe.

Zarzut skargi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności jest w ocenie sądu niezasadny. V. O. była stronną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji i miała możliwość składania odwołania czego jednak nie uczyniła (podobnie jak nie złożyła skargi). Sprawa pod względem przedmiotowym jest identyczna w postępowaniu przed organami obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyżej wyrażone zapatrywania prawne.