Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 408/16 w sprawie ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zwolnieniu inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 19 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H.W. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zwolnieniu inwestora z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne zwolnił inwestora A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. z obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na zmianie układu komunikacyjnego w miejscowości Sady (węzeł z DK 92). Następnie decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy Tarnowo Podgórne umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wobec cofnięcia wniosku przez inwestora.

Pismem z 25 maja 2015 r. skarżąca wniosła "o unieważnienie" postanowienia z [...] grudnia 2013 r. oraz decyzji z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wskazała, że organ pominął ją jako stronę postępowania.

Postanowieniem z [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały przez ustawodawcę ściśle określone. Zdaniem organu, skarżąca nie posiada legitymacji w tej sprawie, ponieważ nie jest stroną postępowania. Za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być uznane tylko te osoby, których nieruchomości są objęte danym przedsięwzięciem, albo przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Przy czym właściciele (użytkownicy wieczyści) tych nieruchomości mogą zostać uznani za strony postępowania tylko wtedy, gdy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca nie może zostać uznana za stronę, ponieważ obecnie nie jest właścicielem działki nr [...]/2 w Sadach. W księdze wieczystej nr [...] skarżąca nadal figuruje jako właściciel, jednak wpisano w niej zawiadomienie o zmianie właściciela nieruchomości i ostrzeżenie o niezgodności treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżenie wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W chwili obecnej w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej ze stanem prawnym. W ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. Wynika to z decyzji podziałowej Wójta Gminy z [...] lipca 2004 r.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie powtarzając dotychczasową argumentację.

Skarżąca wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ocena legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z [...] stycznia 2014 r. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia wskazując, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Brak udziału w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności, może ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie. Ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych brak udziału strony w postępowaniu nie mógł stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Podgórne z [...] grudnia 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz 9 k.p.a., przez uznanie, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy zdaniem organów administracji publicznej podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest brak statusu strony postępowania, a w ocenie Sądu I instancji podstawą odmowy jest błędne wskazanie "podstawy nieważnościowej zaskarżonej decyzji".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W tej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie, że skarżąca nie miała statusu strony postępowania, a więc nie miała legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z [...] grudnia 2013 r. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinna być niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych postępowania: wznowienia i stwierdzenia nieważności. Skarżąca wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. (przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a więc nie mogła na tej podstawie domagać się stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia. Stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę.

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki. Po pierwsze, żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej. Po drugie, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a.). Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, LEX nr 190574, z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, LEX nr 571791 z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09, LEX nr 596817 i z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Tego rodzaju oceny dokonało w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Natomiast przesłanki podniesione przez skarżącą we wniosku jako podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Targowo Podgórne z [...] grudnia 2013 r. mogłyby zostać ocenione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, a więc po stwierdzeniu przez właściwy w tej sprawie organ administracji publicznej, że skarżąca dysponowała legitymacja procesową do złożenia tego rodzaju wniosku. Oparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia na przesłance niemieszczącej się w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji lub postanowienia, a nie odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Z powyższych przyczyn na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie przyjął, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia może być oparcie żądania na przesłance braku udziału w postępowaniu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną mogą być bowiem nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji (postanowienia), lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), ale może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., II OSK 972/16, LEX nr 2491644 oraz z 16 maja 2018 r., II OSK 1570/16, LEX nr 2510597). Wskazuje się jednak również, że nie można wykluczyć, że decyzja będzie zawierała takie wady, w tym wynikające z rażącego naruszenia prawa, że będzie dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów niż te, które mogły być stronami postępowania zwykłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie II OSK 3048/15, LEX nr 2380209). Należy ponadto zaznaczyć, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Oznacza to, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Targowo Podgórne z [...] grudnia 2013 r. była dopuszczalna, a zatem czy brak statusu strony postępowania skarżącej był w tej sprawie oczywisty.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ uwzględniając sformułowaną wyżej ocenę prawną, nie można na obecnym etapie postępowania przesądzić, czy skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., ponieważ w tej sprawie nie doszło do naruszenia zasady informowania stron, o której stanowi ten przepis. Zasada informowania stron z art. 9 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.