Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na ogólnie trudną sytuację materialną, zdrowotną, czy rodzinną wnioskodawcy, jak też nie jest typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Dodatki mieszkaniowe - mimo że o prawie do ich uzyskania decydują organy pomocy społecznej - nie są elementem systemu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też o prawie do dodatku decyduje wyłącznie tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz wysokość dochodu, z wyłączeniem innych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Sekretarza Gminy, odmówiono S. H. przyznania dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693 ze zm.), dalej jako ustawa oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.).

Organ pierwszej instancji ustalił, że Wnioskodawca S. H. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jego średni miesięczny dochód z trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 1099,32 zł. Także ustalił, że wydatki mieszkaniowe wyliczone według norm ustawowych wynoszą 147,44 zł (jako suma kwot faktycznych wydatków eksploatacyjnych za lokal 19,33 zł i ryczałtu w wysokości 128,11 zł za brak centralnego ogrzewania, brak centralnej instalacji ciepłej wody i gazu przewodowego). Natomiast wydatki mieszkaniowe ponoszone przez Stronę, stanowiące 15% dochodów gospodarstwa domowego wynoszą 164, 90 zł (15% x (3297, 97:3). Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez Wnioskodawcę. W sprawie niniejszej dodatek mieszkaniowy wynosi minus 17,49 zł (147,41-164,90 zł). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczenia tego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji tj. 17,65 zł. Z uwagi na to, że dodatek w przedmiotowej sprawie wynosiłby 17, 49 zł, a więc byłby niższy niż 2 % kwoty najniższej emerytury, orzeczono o odmowie przyznania świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. H. Wskazał, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem organ pierwszej instancji uwzględnił tylko część ponoszonych przez niego wydatków tj. opłaty za energię elektryczną, podczas gdy jest to tylko część wydatków ponoszonych na ogrzanie pomieszczenia. Nie przedstawił faktur zakupu opału czy wywozu nieczystości, bowiem nie był w stanie dokonać tych zakupów "na rachunek", a ostatnio korzystał z pomocy sąsiadów (np. otrzymał przyczepę opału). Jest w trudnej sytuacji zdrowotnej, nie może uzyskać dodatkowego źródła dochodów. GOPS wspiera go finansowo, jednakże pomoc nie jest wystarczająca na pokrycie minimalnych potrzeb życiowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że ze złożonej do wniosku o przyznanie dodatku deklaracji o dochodach za trzy miesiące poprzedzające złożenie wniosku, tj. luty, marzec i kwiecień 2016 r. wynika, że Wnioskodawca otrzymuje miesięcznie dochód w postaci renty chorobowej z KRUS w kwocie – 1 099,30 zł, zaś przez trzy miesiące uzyskał dochód w łącznej wysokości 3 297,91 zł. Średnio miesięcznie uzyskał zatem dochód w kwocie

1 099,32 zł, która nie przekraczała na jednego członka gospodarstwa domowego 150 % najniższej emerytury, wynoszącej w dniu złożenia wniosku 882,56 zł. Spełniony zatem został warunek dochodowości wynikający z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Jak wskazało SKO, prawo do uzyskania dodatku mieszkaniowego i jego wysokość ustawodawca uzależnił także od powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. W przedmiotowej sprawie wynosi ona 35,05 m2. Wydatki na lokal obliczone na potrzeby niniejszej sprawy wynoszą zaś, jak wskazało SKO: 19,33 zł, tj. (wywóz śmieci - 18 zł : 3 miesiące = 6 zł oraz woda - 40 zł : 3 miesiące = 13,33 zł). Z uwagi na brak centralnych instalacji doprowadzających media (gaz, energię cieplną, ciepłą wodę) do wydatków doliczono kwotę stosownych ryczałtów, których sposób wyliczenia wynika z § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 200lr. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jak wskazało SKO, z przedłożonego przez stronę rachunku za zużycie energii elektrycznej za ostatni okres rozliczeniowy od 15 maja do 14 listopada 2015 r. wynika, że wartość 1 kWh wynosi 0,6249 zł. W związku z tym obliczono: wydatek ryczałtowy za brak energii cieplnej do celów ogrzewania jako iloczyn: 5 kWh x 0,6249 zł x 35 m2 = 109,36 zł; wydatek ryczałtowy za brak ciepłej wody jako iloczyn 20 kWh x 0,6249 zł - 12,50 zł; wydatek ryczałtowy za brak instalacji gazu przewodowego jako iloczyn 10kWh x 0,6249 zł = 6,25 zł. W związku z powyższym wydatki mieszkaniowe ustalono na kwotę 19,33 zł + 6,25 zł + 12,50 zł + 109,36 zł = 147,41 zł.

Jak wyjaśniło Kolegium, zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy wysokość dodatku stanowi różnicę między określonymi przez ustawodawcę wydatkami ponoszonymi na lokal, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, w wysokości 15% dochodów w gospodarstwie jednoosobowym. Zatem należny dodatek mieszkaniowy wynosi: 147,41 zł - (15% x 1 099,32 zł) = - 17,49 zł i jest niższy od 2% najniższej emerytury (17,65 zł). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy, dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, o czym prawidłowo orzeczono w zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że ustalając prawo do dodatku mieszkaniowego organy mogą uwzględnić tylko takie wydatki na utrzymanie mieszkania, jakie wskazano w ustawie. Gdy wydatki na utrzymanie mieszkania strony wzrosną, będzie ona mogła ubiegać się ponownie o przyznanie dodatku mieszkaniowego w zmienionej sytuacji faktycznej.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego S. H., który zakwestionował dokonane przez organ wyliczenie dochodu na kwotę 1 099, 82 zł, podczas gdy jego dochód miesięczny faktycznie wynosi 440, 93 zł i jest skutkiem potrącania z renty co miesiąc kwoty 500 zł alimentów. Wskazał, że nie może być podstawą ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego wysokość dochodu, którego faktycznie nie uzyskuje tzn. dochodu hipotetycznego (z uwzględnieniem wysokości alimentów, które płaci). Powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów z dnia 20 maja 2002r. w sprawie OPK 23/02 oraz stwierdził, ż spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi o konieczności uwzględniania "wszelkich przychodów" i nie wyklucza wliczania do tego przychodu także płaconych alimentów, które w sprawie niniejszej są potrącane na skutek egzekucji komorniczej. Przyznał, że powołana w skardze uchwała nie dotyczy zagadnień związanych z dodatkami mieszkaniowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), dalej jako ustawa, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (zajmującym lokal mieszkalny i posiadającym do niego tytuł prawny lub nieposiadającym tego tytułu ale oczekującym na lokal zamienny lub socjalny), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy, które to zastrzeżenie nie dotyczy sprawy niniejszej).

Już z powyższego wynika, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym z uwagi na ogólnie trudną sytuację materialną, zdrowotną, czy rodzinną Wnioskodawcy, jak też nie jest typowym świadczeniem z pomocy społecznej mającym wspomagać rodziny i osoby w uzyskiwaniu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Istotnie, warunkiem uzyskania dodatku mieszkaniowego jest – oprócz tytułu do zajmowanego lokalu mieszkalnego - określony, stosunkowo niski dochód, jednakże wyłącznie to kryterium, a nie sytuacja zdrowotna, rodzinna czy osobista jest oceniana przy rozstrzyganiu o prawie do dodatku mieszkaniowego. Stąd też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące krzywdzącego charakteru zaskarżonej decyzji wynikającego z nieuwzględnienia sytuacji życiowej Skarżącego. Jeszcze raz podkreślić należy, że dodatki mieszkaniowe - mimo że o prawie do ich uzyskania decydują organy pomocy społecznej - nie są elementem systemu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd też o prawie do dodatku decyduje wyłącznie tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz wysokość dochodu, z wyłączeniem innych okoliczności.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące ustalania dochodu i progów dochodowych warunkujących prawo do dodatku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 zdaniem pierwsze ustawy, za dochód (na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego) uznaje się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu.

W art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy wymieniono dochody, które ustawodawca wyłączył od wliczania do dochodu ustalanego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazano, że wliczeniu do dochodu nie podlegają: świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatki dla sierot zupełnych, jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, dodatki z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłki pielęgnacyjne, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze z pomocy społecznej, dodatki mieszkaniowe, dodatek energetyczny, zapomogi pieniężne, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenie pieniężne i pomocy pieniężną, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenie wychowawcze, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatek wychowawczy, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że katalog włączeń świadczeń, które podlegają odliczeniu od dochodu zawarty we wskazanym przepisie jest zamknięty. Wobec tego jego zakres nie może być poszerzony w sposób uznaniowy. Inaczej rzecz ujmując – nie mogą być odliczone od dochodu obliczanego dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego inne świadczenia niż wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy (por. wyroki z dnia 20 października 2015 r., II SA/Op 284/15; z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Op 197/14; z dnia 13 lutego 2013 r., III SA/Łd 1059/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Treść art. 3 ust. 3 ustawy uprawnia zatem do wniosku, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że ustalając dochód dla wyliczenia kryterium dochodowego na potrzeby sprawy o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy uwzględnić "wszelkie dochody", za wyjątkiem konkretnie wskazanych w zdaniu drugim tego przepisu.

W sprawie niniejszej ustalono, że Skarżący posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, natomiast jego miesięczny dochód obliczony według powyżej opisanych zasad i z ostatnich trzech miesięcy roku 2016 poprzedzających złożenie wniosku wynosi 1 099, 32 zł (luty – 1091, 51 zł; marzec – 1 103, 20 zł; kwiecień – 1 103, 20 zł). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dochód ten wyliczono bez naruszenia prawa. Faktycznie nie uwzględniono potrąceń z tytułu alimentów, co podniesiono w skardze, jednakże świadczenia alimentacyjne nie zostały wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy jako podlegające odliczeniu od dochodu. Tym samym dochodem w sytuacji Skarżącego jest cała kwota renty chorobowej, włącznie z potrącanymi alimentami, mimo że faktycznie otrzymuje on kwotę po dokonanym potrąceniu alimentów.

Stanowisko powyższe także jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim, że alimenty nie wymienione w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy nie stanowią kosztu, który miałby podlegać odliczeniu, a zatem kwoty, których poniesienie jest konieczne z tytułu obowiązku alimentacyjnego będą uwzględnione w dochodzie rodziny. Nie można bowiem dokonać wykładni sprzecznej z treścią art. 3 ust. 3 ustawy i uznać, że obowiązek uiszczania świadczeń alimentacyjnych ma wpływ na wysokość osiąganego przez Skarżącego dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy (vide wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r., I OSK 1543/13, a także wyroki z dnia 5 grudnia 2013 r., II SA/Ol 883/13, z dnia 21 czerwca 201 r., II SA/Op 226/12, z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Wa 368/11, CBOSA). Jeszcze raz podkreślić należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje w sposób kompletny i sobie właściwy zasady ustalania dochodu, zatem nawet jeśli w innych regulacjach prawnych postanowiono odmiennie – nie mogą mieć one zastosowania w sprawie o prawo do dodatku mieszkaniowego. Powoływane przez Skarżącego na rozprawie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło innych regulacji prawnych, nie dotyczyło ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Powtarzając nadto za ugruntowanym od wielu lat orzecznictwem sądowym wskazać należy, że dodatki mieszkaniowe nie są przyznawane uznaniowo, ani w uznaniowej wysokości. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek (vide wyrok z dnia 1 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 1466/13, CBOSA).

Wymagane prawem ścisłe arytmetyczne wyliczenie dochodu Skarżącego oraz jego wydatków mających wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego zostało przez organy dokonane i nie budzi wątpliwości Sądu. Uwzględniono powierzchnię zajmowanego lokalu (35 , 05 m2), dochód Skarżącego z tytułu renty (bez odliczenia potrącanych alimentów), wydatki w postaci ryczałtów z tytułu braku instalacji c.o., ciepłej wody i gazu przewodowego (na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy oraz § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz opłaty eksploatacyjne faktycznie ponoszone w kwocie 19, 33 zł (wywóz śmieci oraz woda). Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 dodatek wynosi różnicę między wydatkami (147, 41 zł – ryczałty i opłaty eksploatacyjne) oraz 15 % dochodu gospodarstwa jednoosobowego (15 % x 1 099, 32 zł), to dodatek mieszkaniowy wyliczony w sprawie niniejszej przez organ wyniósł kwotę 17, 49 zł i jest niższy niż 2 % najniższej emerytury w dniu składania wniosku o dodatek tj. kwoty 17, 65 zł (kwota najniższej emerytury w dniu orzekania przez organ wynosiła 882, 56 zł). Jeśli zaś kwota 17, 48 zł jest niższa od tej ostatnio wskazanej wartości, to świadczenie nie przysługuje. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, co jednoznacznie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powyższe oznacza, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego w sprawie niniejszej nie narusza prawa, a wyłącznie naruszenie prawa mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonych aktów lub czynności tj. zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Tymczasem Skarżący nie przedstawił argumentów podważających zakwestionowaną decyzję, która została uzasadniona w sposób odpowiadający wymaganiom z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydana na podstawie wszechstronnego ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołana w skardze uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r. dotyczyła uwzględniania w wysokości dochodu wyliczanego na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy wynagrodzenia za pracę, zatem nie dotyczyła kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.