Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 września 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta G miny z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. Z. - dalej w skrócie skarżącej - świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - jej matką J. N.

Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn., Dz.U. z 2016 r, poz. 1518).

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny:

W dniu 15 lipca 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. N.

Wójt Gminy odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2016 r. z uwagi na niespełnienie przesłanki z przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącej, że niepełnosprawność osoby wymagającej powinna powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca złożyła oświadczenie, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym ze względu na konieczność opieki nad matką. Opieka sprawowana jest całą dobę i polega na myciu oraz przygotowywaniu posiłków.

J. N. (ur. w dniu [...] 1937 r.) orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 kwietnia 2016 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Według orzeczenia daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 22 stycznia 2016 r. Opiekę nad J. N. sprawuje T. Z.

W odwołaniu od ww. decyzji T. Z. podniosła, że od lat opiekuje się nie tylko matką, ale również sparaliżowanym ojcem. Opieka jest czasochłonna i w związku z tym zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zawodowej oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępcza spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze szczególnymi wskazaniami wymienionymi w tym przepisie.

Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 b cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie stwierdzono natomiast, że niepełnosprawność J. N. powstała w opisanych wyżej czasokresach.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, który świadczyłby o tym, że niepełnosprawność jej matki powstała przed ukończeniem wieku określonego w tym przepisie. Wobec tego nie spełnia w świetle przepisu art. 17 ust. 1 b cyt. wyżej ustawy omawianej przesłanki.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której określiła zaskarżoną decyzję jako niezgodną z prawem, krzywdzącą i niezrozumiałą. Ponadto wskazała na argumenty podniesione już w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga T. Z. podlega uwzględnieniu.

Zdaniem Sądu organy administracji dopuściły się uchybienia przepisów prawa materialnego, gdyż nie wzięły pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który ma istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy.

Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że:

1. Art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

(Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny

z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje

prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą

niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze

względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1

Konstytucji.

Orzekające w sprawie organy odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jej matkę J. N., stwierdzając, że nie został spełniony warunek wskazany w przepisie art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

1) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż

do ukończenia 25 roku życia.

Na podstawie przedstawionych przez skarżącą wraz z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne dokumentów (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,) organ nie był w stanie ustalić daty powstania niepełnosprawności. Dokumenty wskazywały jedynie na datę powstania stopnia niepełnosprawności, nie miarodajną dla kwestii uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatecznie organy uznały, że należy przyjąć, że niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym ustawa jako uprawniającym opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe stanowisko organu należy uznać za nieprawidłowe.

Należy domniemywać, że organowi odwoławczemu powinien być znany powołany wyrok Trybunału, a jedynie w jego ocenie, nie miał on wpływu na treść przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie.

Należy wskazać, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie przy rozstrzygnięciach o charakterze negatoryjnym Trybunału Konstytucyjnego, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, iż do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - pominąć należy akt normatywny (przepis prawny), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu" Warszawa 2005 r.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie należy zauważyć, że przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Natomiast przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu, lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP.

Z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 wynika, że Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosowanie , po ogłoszeniu powyższego wyroku, przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy dostrzec, że wyżej wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie odroczył w czasie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy.

Sąd rozważył także, czy analizowany wyrok może zostać uznany za wyrok określany w piśmiennictwie prawniczym, jako wyrok aplikacyjny ze względu na wskazanie w jego uzasadnieniu skutków dla wydanych decyzji. W praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny wykształcił bowiem szereg instrumentów, które służą minimalizowaniu skutków jego orzeczeń i kształtowaniu sposobu ich wykonania. Można do nich zaliczyć m.in. wyrok aplikacyjny.

Wyrok aplikacyjny to orzeczenie, w którego sentencji TK stwierdza nie tylko zgodność albo niezgodność z Konstytucją zaskarżonego przepisu, ale nadto rozstrzyga o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych przed dniem jego ogłoszenia sytuacji prawnych. Wskazówki dotyczące wykonywania orzeczeń TK dla prawodawcy i sądów TK formułuje często w uzasadnieniach swoich orzeczeń i chociaż uzasadnienie wyroku TK nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to jednak pewne jego fragmenty stanowiąc ratio decidendi , dlatego są w szczególny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jego uzupełnienie. Aczkolwiek koncepcja ta jest krytykowana w piśmiennictwie prawniczym (por. glosa do wyroku TK z 18 grudnia 2014r. sygn. akt K 33/13 - gdzie stwierdza się, że ani art. 190 ust. 3 ani też żaden inny przepis Konstytucji nie pozwala na to, by poza rozstrzygnięciem o niezgodności rozważać także o skutkach wyroku) wyjaśnianie skutków swoich orzeczeń oraz wskazówki dotyczące ich wykonania TK postrzega jako przejaw ochrony konstytucyjności porządku prawnego. Samo bowiem wyeliminowanie niekonstytucyjnych norm prawnych z systemu w następstwie orzeczenia TK w wielu wypadkach jest niewystarczające, a zapewnienie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga aktywności prawodawcy lub sądów (por. Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, redakcja Maciej Bernatt, Jakub Królikowski, Michał Ziółkowski, Warszawa 2013).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod "uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".

Powyższe wskazania dotyczące wykonywania wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku traktowane być mogą jako wskazania charakteryzujące wyrok aplikacyjny. Wskazania te nie przełamują w żadnym wypadku zasad wynikających z wyżej przedstawionych przepisów ustawy zasadniczej stanowiąc o skutkach prawnych tego orzeczenia dla ukształtowanych po jego ogłoszeniu sytuacji prawnych.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2016r. sygn. akt l OSK 1578/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt l OSK 1853/16 i z dnia 18 listopada 2015r. sygn. akt l OSK 1668/14 czy wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn.. akt IV SA/GI 354/16). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd uznaje, że orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego o istotnym znaczeniu dla treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji rozstrzygnie prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.