Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 roku sprawy ze skarg Burmistrza i M. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz Burmistrza kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. P. kwotę "[...]" zł (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1-2 i 2a, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4d, 4e, ust. 6, art. 17, art. 20 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz.1496 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy B., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Przebudowa ulicy dojazdowej wraz z odwodnieniem w B. przy ulicy "[...]" oraz przebudowa istniejącej infrastruktury". Wskazano, że odcinek drogi objęty inwestycją to droga gminna klasy D, łącząca ulicę "[...]" z projektowanym parkingiem. Na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej zatwierdzono podział nieruchomości oraz orzeczono o przejściu własności określonych działek na rzecz gminy B. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Zatwierdzono także projekt budowlany. W uzasadnieniu podano, iż inwestor uzyskał wymagane opinie, a do wniosku dołączono wszystkie niezbędne dokumenty wymienione w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. Podano, że na przedmiotowym terenie zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne, przy czym w aktualnej ewidencji zabytków nie ujęto strefy ochrony konserwatorskiej "B" m. B., zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazano na treść art. 31 ust. 1a ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślono, iż załączony do wniosku projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia i opinie przewidziane w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej oraz w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sporządzony został przez zespół projektowy z odpowiednimi uprawnieniami oraz spełnia wymagania innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniósł, iż planowane przedsięwzięcie stoi w kolizji z realizowanymi przez niego inwestycjami, tj. budową pawilonu handlowo – usługowego wraz z miejscami parkingowymi i terenami zieleni. Podał, iż uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a inwestycja jest już w trakcie budowy. Ponadto wskazał, iż na działce nr "[...]" nie ma możliwości wybudowania drogi, gdyż jest to teren podlegający ochronie konserwatora zabytków. Nie ma też żadnego prawnego ani faktycznego uzasadnienia dla budowy przedmiotowej drogi, gdyż istniejące w pobliżu drogi są w pełni wystarczające. W uzupełnieniu złożonego odwołania M. P. podniósł, iż w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej poprzez zaniechanie uzyskania dla planowanej decyzji pozwolenia wodnoprawnego.

Oddzielne odwołanie od decyzji organu I instancji złożył również pełnomocnik M. P., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie:

1. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez naruszenie zasady poszanowania mienia i pozbawienie własności odwołującego się w sposób bezpodstawny, gdyż przedmiotowa inwestycja przebudowy ulicy jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia;

2. art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności i pozbawienie prawa własności odwołującego się bezprawnie, bez przesłanki celu publicznego, gdyż przedmiotowa inwestycja przebudowy ulicy jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia;

3. art. 11a i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej poprzez bezpodstawne wydanie decyzji zezwalającej na inwestycję na nieruchomościach odwołującego się, zatwierdzającej podział nieruchomości odwołującego się, podczas gdy inwestycja nie spełnia przesłanki celu publicznego, jest niepotrzebna, zbędna i bezcelowa, nie mająca żadnego uzasadnienia;

4. art. 17 specustawy drogowej poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności bez przesłanki uzasadnionej interesem społecznym lub gospodarczym i nieuzasadnienie w zaskarżonej decyzji nadania rygoru natychmiastowej wykonalności;

5. art. 124 u.g.n. poprzez bezpodstawne zezwolenie na zakładanie urządzeń przesyłowych na nieruchomościach odwołującego się;

6. przepisów k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania, zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, dokonanie całkowicie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że dla przedmiotowej inwestycji zaistniała przesłanka celu publicznego, pominięcie wniosku odwołującego się i zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu podano, że realizacja inwestycji w oparciu o specustawę drogową ma zastosowanie w odniesieniu do dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że z projektu budowlanego wynika, że zamierzeniem inwestora jest budowa nawierzchni drogi dojazdowej i chodników wraz z parkingiem dla samochodów osobowych. W ocenie organu odwoławczego tak zaprojektowana inwestycja stanowi drogę dojazdową (wewnętrzną) zakończoną parkingiem dla samochodów osobowych. Należy zatem uznać, że inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej zakwalifikowanej ze względów funkcjonalno-technicznych do klasy drogi dojazdowej będzie sprzeczna z zapisami specustawy drogowej, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że w myśl art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawę tę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, zaś droga dojazdowa zakończona parkingiem nie spełnia wskazanych przesłanek. Powołując się na treść art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 110 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie podniesiono, że samodzielny parking dla samochodów osobowych nie został zaliczony do obiektów służących obsłudze podróżnych, gdyż w przepisach tych mowa jest jedynie o zatokach postojowych, które można zdefiniować jako rozszerzenie jezdni na pewnej długości kosztem chodnika lub pobocza przeznaczone do parkowania samochodów, zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, zaś parking do parkowania pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji należy traktować jako samodzielny obiekt budowlany. W związku z powyższym uznano, że planowana inwestycja jest niezgodna ze specustawą drogową, a budowa docelowego parkingu może być realizowana w oparciu o ustawę Prawo budowlane. Natomiast same określenie inwestycji jako przebudowa sugeruje, iż prace budowlane wykonywane będą w granicach pasa drogowego. Budowa miejsc postojowych w oparciu o specustawę drogową może być realizowana jedynie wzdłuż nowo projektowanej drogi publicznej, ewentualnie w wyniku rozbudowy drogi publicznej, a inwestor chce zrealizować zamierzenie budowlane polegające na przebudowie dojazdu do nowo projektowanego parkingu dla samochodów osobowych. Podkreślono, iż regulacja zawarta w specustawie drogowej stanowi wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami i nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Na powyższą decyzję skargi wnieśli Burmistrz B. oraz M. P.

Burmistrz B. w swojej skardze podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 1 ust. 1, art. 11 ust. 1 specustawy drogowej w związku z § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja zamierzenia budowlanego dotyczy drogi wewnętrznej i polega na przebudowie dojazdu do parkingu dla samochodów osobowych w sytuacji, gdy przedmiotem zamierzenia budowlanego jest podwyższenie parametrów technicznych drogi wraz z budową urządzenia obsługi uczestników ruchu i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że realizacja inwestycji może nastąpić na podstawie ustawy Prawo budowlane, a nie w oparciu o specustawę drogową;

2) art. 11g ust. 3 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, że budowa parkingu jest niezgodna ze specustawą drogową i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji w całości zamiast uchylenia decyzji w części;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało prowadzeniem postępowania w sposób jednostronny, z pominięciem słusznego interesu strony, które to okoliczności doprowadziły do poczynienia przez organ administracji wadliwych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy.

W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, iż działki drogowe objęte wnioskiem o przebudowę są drogami publicznymi, na dowód czego dołączono do skargi kopię uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]". Wskazano, iż art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyraźnie zakreśla obszar zastosowania tej ustawy, posługując się odesłaniem do definicji drogi publicznej z ustawy o drogach publicznych. Wskazano, że katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wyszczególniony w § 110 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. ma charakter katalogu otwartego, a zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Parking jest przeznaczony do obsługi uczestników ruchu, którzy mogą zaparkować tam swoje pojazdy i w ocenie strony skarżącej organ odwoławczy błędnie przyjął, że realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego dotyczy stworzenia dojazdu do parkingu dla samochodów osobowych. Realizacja planowanej inwestycji związana jest bowiem z dostosowaniem istniejącej drogi do normatywnych jej parametrów, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Obecnie przedmiotowa droga nie jest normatywna – zbyt mała szerokość jezdni, małe promienie łuków poziomych, zły stan techniczny istniejącej nawierzchni jezdni sprawia, że obustronny ruch kołowy jest znacznie utrudniony, a problemy kierujących pojazdami podczas manewru omijania czy wymijania stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kołowego, zaś brak chodnika powoduje dodatkowe niebezpieczeństwo dla ruchu pieszych. Powołując się na art. 11g ust. 3 specustawy drogowej podniesiono, że w sytuacji, gdy organ uznał, że budowa parkingu jest niezgodna ze specustawą drogową, winien był uchylić decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej budowy parkingu.

Natomiast M.P. w swojej skardze zakwestionował decyzję w części uzasadnienia decyzji, w której organ pominął istotne okoliczności sprawy, tj. okoliczność, że skarżący na działce, która jest jego własnością, uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i rozpoczął inwestycję budowlaną. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i niezbadanie okoliczności, iż na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i rozpoczął inwestycję, a inwestycja ta pozostaje w kolizji z inwestycją gminy. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący jest właścicielem działek o nr działek "[...]", "[...]" i "[...]", których dotyczy zaskarżona decyzja i od wielu lat stara się zrealizować inwestycję budowlaną na tych nieruchomościach, polegającą na budowie pawilonu handlowo – usługowego wraz z miejscami parkingowymi i terenami zieleni. Zdaniem skarżącego jego inwestycja była stale blokowana, jednakże ostatecznie udało się ją rozpocząć, tzn. rozpoczęta została budowa wjazdu i drogi dojazdowej, lecz zaskarżona decyzja pozostaje w kolizji z rozpoczętą już inwestycją skarżącego. W ocenie skarżącego inwestycja gminy nie ma żadnego uzasadnienia, w szczególności użytecznego, ekonomicznego i gospodarczego. Zarzucił, że na działce nr "[...]", będącej własnością skarżącego, nie ma możliwości wybudowania drogi, gdyż jest to teren podlegający ochronie konserwatora zabytków. Jedyną możliwością zabudowy jest budowa kamienicy po obrysach starej zabytkowej zabudowy, w linii zabudowy i skarżący ma zamiar zabudować tą nieruchomość zgodnie z wymogami konserwatora zabytków, zaś w budynku będą mieszkania i lokale usługowe. Zaznaczył przy tym, że organy obu instancji przemilczały powyższe okoliczności i nie zbadały ich wpływu na inwestycję gminy.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wyjaśniono, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Dokonując oceny, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja, którą miał zamiar realizować inwestor była niezgodna ze specustawą drogową, zatem odnoszenie się do zarzutów skarżącego należało uznać za zbędne.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ol 756/18 oraz o sygn. akt II SA/Ol 757/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Podnieść należy, że przepisy specustawy drogowej, określające szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, zawierają odmienne od dotychczasowych unormowań rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego. Należy podkreślić, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W myśl art. 11a ust. 1 specustawy drogowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przy czym zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.). W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 P.b. w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w powołanych przepisach właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie Burmistrz jako inwestor wystąpił o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji określonej jako przebudowa ulicy dojazdowej wraz z odwodnieniem oraz przebudowa istniejącej infrastruktury, zaś z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że w ramach przedmiotowej inwestycji zostaną wykonane roboty budowlane polegające na budowie nawierzchni drogi dojazdowej i chodników wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, rozbudowie kanalizacji deszczowej na trasie ulic wraz z wpustami ulicznymi, przebudowie sieci i przyłącza wodociągowego na odcinku drogi, przebudowie sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej pod drogą, przebudowie przyłącza gazowego, przebudowie części kolidującej sieci telekomunikacyjnej i sieci energetycznej w ulicy. Przy czym parking dla samochodów zaprojektowano w zakończeniu przedmiotowej ulicy. Organ I instancji uznał, że zostały spełnione wszystkie wymagania dotyczące inwestycji drogowej i udzielił stosowanego zezwolenia, zaś organ odwoławczy uznał, że inwestycja dotyczy drogi wewnętrznej oraz oddzielnego obiektu w postaci parkingu i w związku z tym, że przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana w trybie przepisów specustawy drogowej.

Należy zatem stwierdzić, że niezasadne jest twierdzenie Wojewody, że droga, której dotyczy wniosek, stanowi drogę wewnętrzną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. U.d.p. dzieli drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 u.d.p.). W myśl art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przy czym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki o nr "[...]" i "[...]", objęte m.in. wnioskiem Burmistrza, stanowią drogę publiczną, co wynika z uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w B. z dnia "[...]". Także z wyjaśnień zawartych w piśmie pełnomocnika Burmistrza z dnia 15 stycznia 2019r. (k 25 i następne akt sądowych) wynika, że droga ta służy do obsługi komunikacyjnej zarówno istniejących, jak i planowanych obiektów budowlanych. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie Wojewody, że nie jest to droga publiczna, lecz droga dojazdowa, gdyż w świetle powołanych przepisów u.d.p. nie można utożsamiać pojęcia drogi dojazdowej z drogą wewnętrzną.

Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p. drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych, dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Parametry poszczególnych rodzajów dróg określają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124, dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Jak podniesiono w skardze Burmistrza planowania inwestycja ma na celu dostosowanie istniejącej drogi publicznej do jej parametrów normatywnych, a tym samym zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2348/10, z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1111/08, z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 881/09, dostępne w Internecie). Zatem niewątpliwie przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do drogi spełnia cel specustawy drogowej, któremu służą określone w niej specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych - ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego.

Nie można przy tym uznać za zasadne twierdzenie skarżącego M. P., że planowana inwestycja nie żadnego uzasadnienia, gdyż nie ma konieczności budowy i poszerzenia drogi na tak krótkim odcinku, droga donikąd nie prowadzi, a w pobliżu istnieje wystarczająca liczba dróg komunikujących centrum miasta. Należy bowiem podkreślić, że kwestia rozwiązań komunikacyjnych należy do kompetencji gminy, a nie skarżącego. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zatem to gmina, a nie skarżący decyduje o potrzebie budowy lub rozbudowy istniejących dróg gminnych. Podnieść także należy, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 1730/14, dostępny w Internecie).

Należy przy tym wskazać, że skoro przepisy specustawy drogowej dają prawo do wywłaszczenia części nieruchomości w celu jej pozyskania pod realizację inwestycji drogowej, także tych już zabudowanych, to tym bardziej projektowane, czy też aktualnie wykonywane inwestycje nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji drogowej. Prawa własnościowe nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, nie ma charakteru absolutnego. Ingerencja w to prawo jest wprost przewidziana w Konstytucji, z przewidzianym w art. 21 ust. 2 obowiązkiem wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na realizację celów publicznych. Na zasadzie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami budowa drogi stanowi cel publiczny, zaś regulacje zawarte w art. 12 specustawy drogowej w zakresie w jakim odnoszą się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie, spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając jednak na uwadze konstytucyjne zasady należy stwierdzić, że ustawy takiej jak specustawa drogowa, przewidującej możliwość ograniczenia a nawet odebrania prawa własności nieruchomości, i to w szczególnym, uproszczonym trybie, nie można interpretować rozszerzająco. Zatem zawarte w art. 1 ust. specustawy drogowej odesłanie nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, iż jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej specustawie. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie. W konsekwencji decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych, a więc dla realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym. Wszak treść ww. przepisu jednoznacznie nawiązuje do pojęcia drogi, a nie do pojęcia pasa drogowego, zdefiniowanego odrębnie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Sz 903/13, dostępny w Internecie). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, a pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Należy także zauważyć, że w definicjach legalnych zarówno drogi ekspresowej oraz autostrady, zawartych w u.d.p. określono, że pod pojęciem drogi ekspresowej oraz autostrady należy rozumieć drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażoną m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi, czy autostrady (art. 4 pkt 10 lit. c oraz art. 4 pkt 11 lit. c u.dp.). Zatem parkingu – czyli "miejsca wyznaczonego na postój pojazdów samochodowych, znajdującego się zwykle na wydzielonym placu" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2013, t. 3, s. 367) – nie można zasadniczo traktować jako elementu drogi w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady. W niniejszej sprawie inwestycja drogowa dotyczy drogi klasy "D", tj. drogi dojazdowej – o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie drogi ekspresowej ("S") ani autostrady ("A"). Dodatkowo należy wskazać, że z przedłożonego przez wnioskodawcę projektu zagospodarowania terenu (mapy) wynika, iż teren przedmiotowego parkingu znajduje się na zakończeniu przedmiotowej drogi, a poza tym w założeniu ma służyć nie obsłudze podróżnych, lecz mieszkańców lub użytkowników obiektów budowlanych znajdujących się lub mających powstać w przyszłości w pobliżu drogi. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011r. (sygn. akt II OSK 2216/11, dostępnym w Internecie) co prawda katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg, wyszczególniony w przepisie § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w § 1 stanowi, że droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych" – ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu – np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji nie-drogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (tj. wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć bowiem należy, że zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. może być budowa i utrzymanie parkingu (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018, uw. 8 do art. 6; wyrok NSA z 9 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 416/16, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie inwestor określił wprawdzie we wniosku, że inwestycja dotyczy przebudowy ulicy dojazdowej wraz z odwodnieniem oraz przebudową istniejącej infrastruktury, ale z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje także budowę parkingu dla samochodów, co pozostaje w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego specustawy drogowej określonego w jej art. 1 ust. 1. Jednocześnie należy wskazać, że organ wydający zezwolenie związany jest wnioskiem inwestora i nie może dokonywać żadnych modyfikacji w przedłożonym projekcie. Skoro jednak art. 11i ust. 1 specusatwy drogowej odsyła w zakresie nieuregulowany ustawą do przepisów P.b., to organ winien zastosować procedurę określoną w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. Zatem organ winien najpierw wezwać inwestora dokonania stosownych zmian w przedłożonym projekcie, a następnie podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie.

Natomiast skarżącemu M. P. należy wyjaśnić, że organ odwoławczy uwzględnił jego odwołanie i odmówił wydania zezwolenia na przedmiotową inwestycję drogową. Zatem niezrozumiałe są jego zarzuty dotyczące niewyjaśnienia wpływu wskazanych przez niego w skardze okoliczności na inwestycję, skoro na skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia odmówiono wydania zezwolenia na jej realizację. W tym stanie rzeczy także Sąd nie może odnosić się do podniesionych zarzutów przed rozpoznaniem ich przez organ w toku ponownego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania na rzecz skarżącego Burmistrza (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.). O kosztach postępowania na rzecz skarżącego M. P. (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).