Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D Sp. z o.o. z siedzibą w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 616/16 w sprawie ze skargi D Sp. z o.o. z siedzibą w R na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D Sp. z o.o. z siedzibą w R na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę D Sp. z o.o. z siedzibą w R (dalej: skarżący) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 12 marca 2015 r. do KNF wpłynął wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania kontrolnego wobec F S.A. z siedzibą w K celem ustalenia, czy podejmowane przez tę spółkę działania nie naruszają przepisów prawa lub zasad uczciwego obrotu; nakazanie tej spółce, na podstawie art. 227a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. z 2014 r. Nr 157 ze zm.), dalej u.f.i., zaprzestania działań sprzecznych z przepisami prawa lub zasadami uczciwego obrotu w razie stwierdzenia takich działań w wyniku postępowania kontrolnego; nałożenia na tę spółkę sankcji określonych w art. 228 ust. 1 u.f.i., czyli wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia albo nałożeniu kary pieniężnej do wysokości 500.000 zł lub obu tych sankcji łącznie w razie stwierdzenia, że działania podejmowane przez F S.A. naruszają przepisy prawa; nakazanie F na podstawie art. 228 ust. 2a u.f.i. zmiany statutu w razie stwierdzenia, że statut ten zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy; nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 228 ust. 5 zdanie 2 u.f.i. w przypadku jej wydania.

Postanowieniem z [..] kwietnia 2015 r. KNF odmówiła wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania środków nadzoru następczego polegającego na nałożeniu obowiązku lub cofnięciu uprawnienia. Odwołując się do treści art. 227a ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a u.f.i. oraz powołanych w ich treści uprawnień i sankcji organ wskazał, że mogą być one zastosowane wyłącznie z urzędu. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "Komisja może" sugeruje działanie w ramach uznania administracyjnego. W takich wypadkach przyjmuje się, że jeśli proces ten ma być uruchomiony w celu udzielenia uprawnienia bądź zwolnienia z obowiązku, to inicjatywa wszczęcia postępowania leży po stronie potencjalnego beneficjanta, którym jest przyszły adresat decyzji. Jeśli zaś sprawa ma dotyczyć nałożenia obowiązku bądź cofnięcia uprawnienia, wówczas należy przyjąć, że uruchomienie procesu stosowania norm administracyjnego prawa materialnego leży w gestii właściwego organu administracji publicznej, a więc następuje z urzędu. Zdaniem organu, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie zastosowania środków nadzorczych, w postępowaniu wszczynanym z urzędu, nie wszczyna postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. KNF utrzymała w mocy postanowienie z [..] kwietnia 2015 r.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy możliwości wszczęcia przez KNF na wniosek strony postępowania kontrolnego. Komisja wskazuje, że odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie zastosowania środków nadzoru na podstawie art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 1 i art. 228 ust. 2a u.f.i. oraz w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ tylko w tym zakresie mogła zastosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., w stosunku do wnioskodawcy. Nie mogła jednak na podstawia art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania kontrolnego, ponieważ do tego postępowania, w ocenie Komisji, nie stosuje się przepisów k.p.a. Skarżąca twierdzi natomiast odwołując się do brzmienia art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 614 ze zm.), że przepisy k.p.a. stosuje się również do postępowania kontrolnego.

Sąd I instancji podał, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w stosunku do podmiotów związanych z funkcjonowaniem funduszy inwestycyjnych jest uprzednio przeprowadzone postępowanie kontrolne lub wyjaśniające, bądź też kontrola dostarczonych przez podmiot nadzorowany okresowych sprawozdań, bieżących informacji dotyczących ich działalności i sytuacji finansowej oraz innych informacji, dokumentów lub wyjaśnień niezbędnych do wykonywania efektywnego nadzoru. Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie będą miały przepisy k.p.a., ponieważ postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Jeśli z przepisu nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu.

Sąd I instancji podał, że przepisy 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 u.f.i. dotyczą zastosowania zarówno środków nadzorczych, jak i sankcji administracyjnych, wobec czego wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie następuje z urzędu. W związku z powyższym organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.

D I Sp. z o.o. z siedzibą w R zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

I. Prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 61 § 1 kpa i art. 26 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2014 r. poz. 1537 ze zm.), dalej: u.n.k., poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że wniosek strony nie powoduje wszczęcia postępowania kontrolnego w trybie ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym,

b) art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1,2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a i ust. 5 u.f.i. w zw. z art. 11 ust. 5 u.n.r.f. poprzez błędne uznanie, że powołane w treści tych przepisów uprawnienia i sankcje mogą być zastosowane wyłącznie w wyniku wszczęcia postępowania z urzędu, a nie w ramach postępowania kontrolnego wszczętego na wniosek uprawnionego podmiotu.

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi z uwagi na niezasadność zarzutów, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podnoszonych w tej skardze naruszeń przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie poprawnej oceny stosowania prawa materialnego jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna spółki nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny i formalnie wadliwy jest zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Wada formalna tych zarzutów polega na tym, że w przypadku przepisu procesowego, a więc naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie łączy tego naruszenia ze wskazaniem właściwych przepisów procesowych naruszonych przez organ. Brak taki jest istotną wadą tej skargi, gdyż art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Zawsze musi wskazywać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo akceptuje wady postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na te wady w postępowaniu administracyjnym, nie można przyjmować, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Takie rozumienie treści art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją istoty sądowej kontroli działalności administracji. Ponieważ spółka w ramach zarzutu procesowego nie podniosła naruszeń jakich dopuściła się KNF, to należało uznać, że zarzut kasacyjny jest chybiony.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona w jego ramach podnosi naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 26 u.n.r.f. Analiza treści zarzutu pozwala stwierdzić, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego to instytucja prawa procesowego, jednak powiązana z kwestią materialną, czyli legitymacją podmiotu do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Zatem zarzut stawiany przez spółkę w taki sposób może być rozpoznawany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast nie może za trafny zostać uznany zarzut oznaczony lit. b/ w podstawie z art. 174 pkt 1, bowiem zakres stosowania art. 11 ust. 5 u.n.r.f. do postępowań regulowanych art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 228 ust. 2a, ust. 5 u.f.i. nie jest kwestią materialną tylko procesową. Oznacza to, że zarzut tak postawiony musi być uznany za nietrafny, gdyż skarga kasacyjna jako profesjonalny środek prawny, a zarazem sformalizowany, musi poprawnie stawiać zarzuty naruszenia prawa w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że zarzut naruszenia prawa podnoszony w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej zawsze musi być uznany za niezasadny ze względów formalnych. Nie skutkuje on odrzuceniem skargi, ale ogranicza możliwość weryfikacji skarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego lit. a/ wypada zauważyć, że nie podnosi on naruszenia prawa jakiego dopuścił się Sąd I instancji, bo nie wskazuje właściwego przepisu p.p.s.a. naruszonego przez ten Sąd. Jest to wadliwość formalna zarzutu, która podobnie jak w przypadku zarzutu objętego lit. b/ ogranicza możliwość kontroli wyroku, zasadniczo do zakresu, który daje się jednoznacznie określić na podstawie uzasadnienia (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Podążając tym tokiem myślenia stwierdzić należy, że spółka uznaje, że KNF ma nakaz wszczęcia postępowania w związku z treścią art. 11 ust. 5 u.n.r.f. w zakresie postępowań nadzorczych, w szczególności art. 227a ust. 1 pkt 1, art. 228 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 228 ust. 2a, ust. 5 u.f.i. Stanowisko takie jest nietrafne. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji i KNF, że stosowanie przed Komisją przepisów k.p.a. może mieć miejsce tylko w zakresie wynikającym z art. 1 pkt 1 k.p.a. Nadzór i kontrola każdego organu, zatem i KNF, nie są tego rodzaju postępowaniami i do nich nie mają i nie mogą mieć zastosowania przepisy k.p.a.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.