Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego A w R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1.

W dniu [...] Rada Miasta R. na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminów korzystania z bazy rekreacyjno-sportowej Ośrodka Sportu i Rekreacji im. E w R. należącej do Miasta R. Przedmiotową uchwałą ustalone zostały regulaminy korzystania w § 1 ze zbiornika wodnego A, w § 2 z kąpieliska otwartego na zbiorniku wodnym A, w § 3 wypożyczalni sprzętu pływającego, w § 4 z hal sportowych B i C.

W dniu 29 października 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] Nr [...], w części dotyczącej §1 pkt 1 uchwały tj. w zakresie ustalonego Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego A, w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały.

Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie prawa tj. przepisów art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c i art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) polegające na wprowadzeniu przez Radę Miasta R. zasad korzystania ze zbiornika wodnego w sytuacji, gdy wody tego zbiornika stanowią własność Skarbu Państwa. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta R. w kwestionowanym zakresie.

Uzasadniając postawione wnioski Wojewoda [...] wskazał, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące, do których zalicza się wody znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 1a w/w ustawy śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Z uchwalonego regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego A wynika, że zbiornik ten znajduje się na terenie rezerwatu przyrody D, który obejmuje rzekę R. wraz ze zbiornikiem wodnym A, znajdującym się na tej rzece. Zbiornik A usytuowany jest zatem na wodach płynących stanowiących własność Skarbu Państwa. Wojewoda [...] podniósł, iż analiza powołanych przepisów prawa i ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do stwierdzenia, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstaw prawnych do podjęcia uchwały regulującej zasady korzystania ze zbiornika wodnego w sytuacji, gdy wody tego zbiornika niewątpliwie nie stanowią własności tej jednostki samorządu terytorialnego, lecz własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca dodała, iż podnoszona przez Radę Miasta R. okoliczność, iż grunty pod zbiornikiem A należą do Miasta R. nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, brak bowiem takiej regulacji prawnej. Nadto Wojewoda zauważył, iż skoro wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa to korzystanie z nich ma charakter powszechny i dlatego też wszelkie ograniczenia w tym zakresie winny wynikać z ustaw. Reasumując wskazał, iż niektóre regulacje kwestionowanego Regulaminu stanowią powtórzenie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony rezerwatowej, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 24 listopada 1983r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (MP Nr 39, poz. 230).

W uzasadnieniu Wojewoda podał również, iż przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wyjaśnił, iż po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej uchwały powziął wątpliwość w zakresie zgodności Regulaminu sformułowanego na podstawie §1 pkt 1 uchwały i zawiadomił Radę Miasta R. o wszczęciu postępowania nadzorczego. Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2007r. wskazując na naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne wezwał Radę do uchylenia przedmiotowej uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi Rada Miasta R. odmawiając uchylenia §1 pkt 1 uchwały wskazała, że czuje się uprawniona do wprowadzenia kwestionowanej regulacji z uwagi na to, że grunty pod zbiornikiem A należą do Miasta R.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając sformułowany wniosek wyjaśniła, iż podejmując zaskarżoną uchwałę miała na celu zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z bazy Ośrodka Sporu i Rekreacji im. E w R. Przedmiotowa baza obejmuje dwie hale sportowe, siłownie, wypożyczalnię sprzętu pływającego, kąpielisko otwarte na zbiorniku wodnym A oraz zbiornik wodny A. Rada podała, iż w sezonie letnim z akwenu wodnego korzystają wszyscy chętni, zarówno pływając w obrębie wyznaczonego miejsca jak i poza nim, jednocześnie wiele osób korzystało ze skuterów wodnych rozwijających prędkość powyżej 100 km co na akwenie o obszarze o powierzchni 30ha stwarzało poważne zagrożenie. Chcąc nie dopuścić do wypadków i w celu ograniczenia wytwarzanego przez skutery hałasu, jak również ograniczenia niszczenia urządzeń hydrotechnicznych takich jak brzegi, groble, zapory, opracowano regulamin korzystania ze zbiornika A. Wyjaśniła, iż wprowadzając sporny regulamin nie miała zamiaru ograniczać prawa dostępu do zbiornika ale uporządkować sposób korzystania z niego. Organ dodał, iż zbiornik A powstał przed tym jak rzekę R. uznano za rezerwat przyrody. Natomiast, ponieważ zbiornik powstał jako baza rekreacyjno-sportowa dla miasta R. i usytuowany jest na terenie rezerwatu Rada formułując regulamin dążyła również do ograniczenia korzystania z niego w sposób szkodliwy dla tego rezerwatu przyrody.

Dalej Rada podała, iż zbiornik A obejmuje działki nr 356 i 357 w obrębie geodezyjnym nr 8 i stanowiące własność Miasta R., pozostaje w trwałym zarządzie Ośrodka Sportu i Rekreacji. Przepływająca przez zbiornik rzeka R. obejmuje działkę nr 360, stanowiącą własność Skarbu Państwa. Natomiast nie można wyznaczyć granic rzeki w obrębie zbiornik, zajmuje ona niewielką część, jeśli chodzi o powierzchnię całego zbiornika. Miasto R. ponosi znaczne koszty utrzymania i konserwacji zbiornika stąd przekonanie Rady, że jest gospodarzem tego obszaru i może ustalać zasady bezpiecznego korzystania z niego.

Ostatecznie Rada podniosła, iż opracowując kwestionowany regulamin brała pod uwagę wszystkie obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawne tj. ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, ustawy Prawo wodne, ustawy o kulturze fizycznej oraz Zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie uznania za rezerwaty przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie przejmując sprawy administracyjnej do końcowego jej rozstrzygnięcia.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, iż została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 w/w ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 w/w ustawy). W niniejszej sprawie organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 powołanej ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy, na który również powołuje się strona skarżąca. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29. listopada 2005 r. w sprawie I OSK 572/05, LEX 196722).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej §1 pkt. 1.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] została podjęta w sprawie ustalenia Regulaminów korzystania z bazy rekreacyjno-sportowej Ośrodka Sportu i Rekreacji im. E w R. należącej do Miasta R. Rada Miasta uchwaliła m.in. zgodnie z § 1 pkt. 1 uchwały Regulamin korzystania ze zbiornika wodnego A, w brzmieniu określonym w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały. W powyższym zakresie Wojewoda [...] zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, podnosząc, iż jest ona sprzeczna z przepisem art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c i art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). I tak w myśl przepisu art. 5 ust. 3 pkt 1 lit.c powołanej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące, do których zalicza się m.in. wody znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Stosownie zaś do art. 10 ust. 1a tej ustawy śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Jak wynika natomiast ze spornego regulaminu zbiornik wodny A znajduje się na terenie rezerwatu przyrody pod nazwą D. Rezerwat przyrody obejmuje rzekę R. wraz z usytuowanym na niej zbiornikiem wodnym A.

Niewątpliwie przedmiotowy zbiornik jest sztucznym zbiornikiem wodnym usytuowanym na wodach płynących, który zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy Prawo wodne należy zaliczyć do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Taka kwalifikacja zbiornika A powoduje, iż stanowi on własność Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne). Powyższe nie podlega wątpliwości gdyż jak zostało wykazane taka kwalifikacja wynika wprost z przepisów ustawy prawo wodne.

Dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i zbadania zgodności z prawem uchwały w zakresie kwestionowanego §1 pkt 1, w szczególności wobec argumentacji Rady, konieczne jest jednak rozdzielenie własności wód od własności znajdujących się pod nimi gruntami. Rada Miasta podnosiła bowiem, iż zbiornik A obejmuje obszar działek nr 356 i nr 357, w obrębie geodezyjnym nr 8, sam obszar gruntu pod zbiornikiem stanowi własność miasta i z tego względu Rada jako organ stanowiący miasta wywodzi swoje kompetencje do reglamentowania sposobu korzystania z przedmiotowego zbiornika. Rada podnosiła także, iż z tego tytułu ponosi wydatki na utrzymanie zbiornika w dobrym stanie technicznym.

Niewątpliwie należy rozdzielić własność wód płynących od własności znajdujących się pod takimi wodami gruntów. W tej materii kształtowały się różne koncepcje, w piśmiennictwie wyrażano zapatrywanie, że prawo własności wód jest odrębnym pojęciem prawa wodnego, ponieważ woda mimo materialnej substancji nie jest rzeczą sensu stricto.

Niektórzy autorzy linię podziału wytyczają między wodami powierzchniowymi a innymi, ponieważ doświadczenie skłania do uznania takich wód za części składowe gruntów, status prawnorzeczowy tychże wydaje się stosunkowo łatwy do ustalenia a poza tym unika się trudnej do akceptacji konstrukcji - gruntu jako części składowej wody płynącej po jego powierzchni. Podejmowana była też próba wykazania, że wody takie stanowią rzeczy ruchome. Wydaje się jednak zasadne przyjęcie, iż na tle sformułowań obowiązującej ustawy - Prawo wodne pozostają aktualne nadal stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów, której nadano moc zasady prawnej, z 18 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, iż Prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi. Własność wody jest kategorią prawną prawa wodnego, odmienną od własności w rozumieniu art. 140 k.c. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004r., sygn.akt II CK 146/04, publ.System Informacji prawnej LEX, Lex Nr 271677).

Sąd orzekający, podziela powyższe stanowisko i wywodzi, iż dla potrzeb niniejszej sprawy rozważenia wymaga prawo własności w rozumieniu przepisów Prawa wodnego. Wody zbiornika A zostały zakwalifikowane zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit.c i art. 10 ust. 1a, ust. 2 Prawa wodnego do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Taka kwalifikacja decyduje o wyłączeniu płynących wód publicznych z obrotu cywilnoprawnego, w myśl art. 10 ust. 3 w/w ustawy, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Wyłącza także z takiego obrotu grunty znajdujące się pod takimi wodami. Zgodnie z art. 14 w/w ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód i nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi oraz morskimi wodami wewnętrznymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu, a także wchodzące w skład sztucznych zbiorników, art. 9 ust. 1 pkt 4a i art. 14 ust. 1a w/w ustawy. Takie grunty stanowią własność właściciela wód zatem prawo własności wód płynących powierzchniowych rozciąga się na prawo własności gruntu, oczywiście wyłącznie w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Niewątpliwie wody zbiornika A nie są wodami stojącym, które stanowiłyby własność właściciela nieruchomości, na której się znajdują, art. 12 Prawa wodnego, jedynie wówczas Rada mogłaby powołując się na prawo własności wód stojących i gruntów pod nimi bronić swojej kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały. Powtórzyć należy, iż konieczne jest rozgraniczenie własności wód i gruntu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne od własności w rozumieniu art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje własności wody, jako nie będącej rzeczą w rozumieniu art. 45 Kodeksu cywilnego. Rozważania cywilistyczne na temat własności działek nr 356 i nr 357 pozostają bez znaczenie wobec przedmiotu kontroli Sądu. Istotne jest ustalenie czy Rada Miasta miała kompetencje do reglamentowania sposobu korzystania ze zbiornika, którego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne nie jest właścicielem.

Przeprowadzona analiza obowiązujących przepisów prawa poparta orzeczeniem Sądu Najwyższego prowadzi do stwierdzenia, iż Rada Miasta R. nie miała kompetencji uchwalenia Regulaminu korzystania ze zbiornika wodnego, którego nie jest właścicielem. W rozumieniu ustawy Prawo wodne prawo własności wód powierzchniowych rozciąga się na prawo własności gruntu. Wprawdzie w obrocie cywilnoprawnym nie możemy mówić o własności wód, jedynie o własności gruntów pod tymi wodami, jednakże argumentacja Rady oparta na własności działek pod zbiornikiem nie uzasadnia prawidłowości podjętej uchwały. Nie należy łączyć i utożsamiać prawa własności na gruncie prawa wodne z prawem własności na gruncie cywilistycznym. Nie stanowi usprawiedliwienia dla Rady argumentacja zmierzająca do wykazania, iż podejmując uchwałę w zaskarżonej części miała na celu zapewnienie prawidłowego i bezpiecznego sposobu korzystania ze zbiornika. Natomiast wobec rozróżnienia prawa własności na gruncie Prawa wodnego i prawa cywilnego, bez znaczenia pozostaje również uzasadnienie oparte na własności działek pod zbiornikiem i ponoszonych z tego tytułu wydatków, na utrzymanie w dobrej kulturze zbiornika i terenu go okalającego.

W świetle powyższego, w szczególności wobec wyraźnej regulacji ustawowej, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do podejmowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały wprowadzającej zasady korzystania ze zbiornika wodnego, który nie stanowi własności takiej jednostki samorządu. Ustawodawca nie pozostawił w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego prawa podejmowania uchwał regulujących zasady korzystania ze zbiornika wodnego, którego własność przynależy Skarbowi Państwa. Korzystanie z wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa ma charakter powszechny i wszelkie ograniczenia w korzystaniu, dysponowaniu tymi wodami winny wynikać z ustawy Prawo wodne.

Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Uwzględniając jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów Prawa ustrojowego, przepisów Prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996r., sygn.akt SA/Wr 949/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn.akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79).

Analiza przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne potwierdza twierdzenie Wojewody o braku podstawy prawnej, która pozwalałaby Radzie Miasta R. podjąć uchwałę, w wyniku podjęcia której powstałyby określone skutki prawne w odniesieniu do zbiornika, którego nie jest właścicielem. Wykazane naruszenia prawa powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części obejmującej §1 pkt 1.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

A.R.

AR