Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Gminy-Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy-Miasto B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego i kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 124, art. 128 ust. 4, art. 130, art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) Starosta [...]:

1. ustalił wysokość odszkodowania za szkody spowodowane budową infrastruktury podziemnej w postaci magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15 A na kwotę 71.456,00 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałych na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. A, obręb [...] miasta B. oznaczonej jako działka nr 53, stanowiącej własność S. I. i Z. I.,

2. zobowiązał Gminę Miasto – B. do zapłaty ustalonego odszkodowania na rzecz wnioskodawców jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna,

3. odmówił ustalenia odszkodowania za ograniczenie praw własności w związku z pobudowaniem na działce nr 53, obreb [...] miasta B. infrastruktury podziemnej – linii gazowej i wodnej.

Organ I instancji zaznaczył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 roku w sprawie II SA/Łd 765/07 uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Ówczesną decyzją organu I instancji przyznano S. I. i Z. I. odszkodowanie za szkody spowodowane budową magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą K 15A oraz zobowiązano do wypłaty odszkodowania Gminę - Miasto B. Organ odmówił jednocześnie wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z pobudowaniem na nieruchomości skarżących linii wodnej i gazowej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma kwestia ustalenia podmiotu ewentualnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości. Zdaniem Sądu, uznanie strony skarżącej za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. nie ma poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji ustalił, że zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64) wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej w postaci magistrali ciepłowniczej wraz z komorą ciepłowniczą na działce nr 53 stanowiącej własność S. I. i Z. I. W latach 1977 – 1978 na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w B. z Z. I. inwestor dokonywał wypłat odszkodowania za zniszczenia (roślinne i budowlane) powstałe na skutek budowy ciepłociągu. Organ ustalił również, że urządzenia powyższe trwale ograniczają korzystanie z nieruchomości oraz zmieniły dotychczasową funkcję nieruchomości z budowlanej na funkcję o mniejszej wartości rolnej lub przeznaczonej pod zieleń. Przyczyną jest istnienie obcego elementu w nieruchomości oraz możliwość wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii, a także zmiany funkcji gruntu z budowlanego na rolny lub z przeznaczeniem pod zieleń. W piśmie z dnia 22 kwietnia 1998r., WG.8220-5/97/98 UM B. wyjaśnił, iż korzysta z prawa dostępu do urządzeń magistrali ciepłowniczej znajdującej się na ww. nieruchomości.

Organ I instancji wskazał następnie na podstawie jakich dokumentów ustalił, iż następcą prawnym byłego inwestora Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jest Prezydent Miasta B. oraz powołał się na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191). Zauważył nadto, iż analiza dokumentów w sprawie wskazuje, iż nie toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie budowy linii gazowej i wodnej, co uniemożliwia ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Roszczenie w tym zakresie wnioskodawcy mogą ewentualnie realizować na drodze postępowania sądowego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasto B. wnosząc o uchylenie wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie lub o zmianę decyzji poprzez zobowiązanie Skarbu Państwa – Starosty [...] do zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania na rzecz S. I. i Z. I.

W uzasadnieniu Gmina wywodziła, iż w zaskarżonej decyzji Starosta powinien wskazać, czy roszczenia odszkodowawcze wnioskodawców nie zostały już w pełni zaspokojone, a sprawa zakończyła się w trybie przepisów wówczas obowiązującej ustawy. W dacie wydania decyzji oraz budowy sieci obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 35 ust. 3, art. 36). Strony nie dysponują dowodem złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Organ I instancji ustalając dodatkowe odszkodowanie powinien rozważyć, czy mimo ostatecznego załatwienia sprawy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów roszczenie obecnie zgłoszone jest zasadne, a dopiero ewentualnie wykazać, czy istnieją przesłanki do ustalenia dodatkowego odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Gmina zakwestionowała także prawidłowość zastosowania ww. ustawy w sprawie z uwagi na zasadę lex retro non agit. Starosta [...] nie odniósł się do przesłanek zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do zdarzenia zaistniałego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odwołująca zarzuciła również, iż organ administracji winien odnieść się do kwestii przedawnienia roszczenia. Podniosła przy tym, że organ administracji nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Strona zarzuciła ponadto, iż nie wyjaśniono w dalszym ciągu kwestii charakteru działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy, jak również kto jest następcą prawnym tego podmiotu.

Nadto Gmina B. zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie opinii rzeczoznawcy majątkowego wskazując, iż organ I instancji nie doniósł się do zgłoszonych przez nią uwag i ograniczając się do stwierdzenia, że wysokość szkody wyliczył biegły rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzje Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, w jaki sposób rzeczoznawca wyliczył odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Stwierdził jednocześnie, że rozważania zawarte w operacie szacunkowym z dnia 20 lutego 2009r. dotyczące m.in. zmniejszenia się wartości nieruchomości z tytułu dokonywania napraw bądź konserwacji urządzeń są przedwczesne. Wskazał także, iż ustalenie takiego dodatkowego odszkodowania powinno wynikać z oceny poniesionych szkód wynikających z działalności określonego podmiotu, nie zaś z dawnych działań inwestora w związku z decyzją z dnia 28 maja 1976r. W związku z tym odszkodowanie za ewentualne straty spowodowane konserwacją, czy naprawą urządzeń może być ustalone przez Starostę [...] na podstawie decyzji zezwalającej na założenie tych urządzeń. W badanej sprawie organ I instancji powinien rozważyć jedynie ustalenie odszkodowania z tytułu zmiany funkcji gruntu, zaś odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonywaniem na niej ewentualnych napraw staje się bezprzedmiotowe. Organ II instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, kto stał się następcą prawnym zlikwidowanego Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B. i kto przejął jego zobowiązania.

Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji nie ustalił, czy Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich była inwestorem bezpośrednim, czy zastępczym. Nie udowodniono, że Gmina B. jest jej następcą prawnym. Zaniechał odnalezienia zarządzenia Wojewody [...], które uchylało podstawy prawne działania Dyrekcji, a także statutu oraz regulaminu działania, odnaleziono jedynie zarządzenie w sprawie jej utworzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro po wydaniu decyzji z dnia 28 maja 1976r. za straty wynikłe z przeprowadzonej inwestycji wnioskodawcy otrzymali odszkodowanie, a ustawa z dnia 12 marca 1958r. nie przewidywała ustalenia dodatkowego odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, to żądanie dodatkowego odszkodowania aktualnie nie ma racji bytu. Musiałaby zajść konieczność wejścia na teren nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za ewentualne straty spowodowane konserwacją, czy naprawą urządzeń może być ustalone odszkodowanie na podstawie decyzji zezwalającej na założenie tych urządzeń, ponieważ odpowiednikiem art. 35 jest art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wedle Wojewody [...] organ I instancji winien ustalić, czy mimo ostatecznego załatwienia sprawy na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów roszczenie obecnie zgłoszone jest zasadne oraz jednoznacznie ustalić następcę prawnego Dyrekcji Rozwoju Miast i Osiedli Wiejskich. Wojewoda [...] zakwestionował nadto dowody z dokumentów w postaci kserokopii znajdujących się w aktach sprawy, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 września 1999r.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Łodzi złożyli S. I. i Z. I., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi II instancji, iż ten nie zgromadził żadnych nowych dokumentów oraz, że na podstawie tych samych dokumentów organ odwoławczy raz przyjmuje, że Prezydent Miasta B. jest następca prawnym inwestora, drugim zaś razem stwierdza, pomimo braku nowych dokumentów, iż nie da się potwierdzić następstwa. Skarżący szczegółowo opisali proces budowy linii ciepłowniczej. Wskazali, iż ich nieruchomość jeszcze w latach 80 była przeznaczona do wywłaszczenia, w związku z czym otrzymali jedynie odszkodowanie za naniesienia roślinne. Złożyli do akt wniosek o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności skierowany do Urzędu Miasta w B. z grudnia 1996 roku. Opisali trwające do końca 2002 roku negocjacje, zakończone wystąpieniem o odszkodowanie w dniu 6 stycznia 2003 roku. Skarżący sprostowali, że odszkodowanie wypłacono im w 1976 roku i obejmowało ono jedynie wartość zniszczonych naniesień. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczeń powołali się na fakt zmiany planu zagospodarowania z 2008 roku, z którego dopiero wynika, iż nie jest planowana rozbudowa ul. A, zatem ich nieruchomość nie zostanie wywłaszczona, a dom przeznaczony do rozbiórki. Skarżący wyrazili również opinię, iż według nich następcą prawnym inwestora jest Urząd Miasta.

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę S. I. i Z. I. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz zaznaczył, iż w sprawie, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd uznał, iż skoro organ odwoławczy zarzucił organowi stopnia podstawowego niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 roku - nieustalenie następstwa prawnego inwestora ani też jego charakteru – czy był to inwestor zastępczy czy bezpośredni, to mógł postępowanie w tym zakresie uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a., zalecenia sądu wiążą bowiem organ tak I jak i II instancji.

Zdaniem Sądu Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko przytoczył poglądy przemawiające jego zdaniem za stanowiskiem, iż w prawie publicznym nie można mówić o przedawnieniu, zaś w ślad za wyrokiem 16 listopada 2007r. w sprawie II SAŁd 765/07 nie podzielił stanowiska Wojewody Łódzkiego, iż roszczenia skarżących zostały już zaspokojone, bowiem z wcześniejszych ustaleń organów wynika, iż odszkodowanie, jakie skarżący otrzymali w latach siedemdziesiątych związane było jedynie ze szkodami w naniesieniach.

Sąd zakwestionował także argumentację organu odwoławczego, iż uwzględnienie w operacie konieczności ewentualnego udostępniania nieruchomości na potrzeby napraw jest przedwczesne. Taka perspektywa jest bowiem dodatkową uciążliwością, jednym z elementów ograniczających swobodne korzystanie z nieruchomości, co niewątpliwie zmniejsza jej wartość, niezależnie od ewentualnych szkód z takim wejściem związanych.

Ponownie rozpatrując odwołanie Gminy Miasta B. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołującego, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do orzekania o ustaleniu odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo, iż ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, iż w latach 1977-78 na mocy umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., a właścicielem nieruchomości wypłacone zostało przez inwestora odszkodowanie za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowanych budową ciepłociągu. Odszkodowanie to nie obejmowało jednak rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ustawa z 1997 r. przyznaje wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż w omawianej sprawie nie ma zastosowania instytucja przedawnienia roszczenia. Odszkodowanie stanowi bowiem konsekwencję wywłaszczenia, które stwarza bezsprzecznie stosunek prawny o cechach typowo administracyjnych. Odszkodowanie, stanowiące nieodłączny i konieczny element wywłaszczenia jako instytucji publicznoprawnej, znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Z woli ustawodawcy ustalenie odszkodowania, pomimo jego majątkowego charakteru, wyłączone zostało z kognicji sądów powszechnych i przekazane do właściwości organów administracji, które orzekaj ą o nim w sposób arbitralny. Z uwagi na to, iż sprawa ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (w tym za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), dotyczy stosunku administracyjnego, nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, normujące kwestię przedawnienia roszczenia. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał zaś, iż przedawnieniu ulega odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jedynie za straty w zasiewach, uprawach i plonach.

Zdaniem Wojewody [...] poza sporem pozostaje okoliczność, że po wybudowaniu magistrali ciepłowniczej DN 250 i DN 350 wraz z komorą ciepłowniczą Kl5A, wartość przedmiotowej działki uległa zmniejszeniu z uwagi na ograniczone możliwości jej wykorzystania na funkcję budowlaną, jaką ta nieruchomość posiadała. Szkoda w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości wynika również z faktu możliwości wejścia właściciela infrastruktury na nieruchomość w celu konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii.

Stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Dla potrzeb niniejszego postępowania sporządzony został w dniu 20 lutego 2009r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym kwota zmniejszenia wartości działki nr 53, położonej w B. przy ul. A wynosi 71.456,00 zł. W dniu 22 kwietnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy, stosownie do treści art. 156 ust, 4 u.g.n., potwierdził aktualność ww. operatu. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa opinia została sporządzona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stosownie do treści art. 130 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Skoro zatem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] nr [...], ograniczająca sposób korzystania z przedmiotowego gruntu, opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności, to słusznie biegły przyjął do wyceny stan nieruchomości na dzień 28 maja 1976 r.

Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo, w celu wyliczenia kwoty zmniejszenia wartości przedmiotowej działki, określił jednostkową wartość rynkową prawa własności nieruchomości, jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz jako gruntu przeznaczonego pod zieleń i uprawy rolne, co stanowiło punkt wyjścia do obliczenia spadku wartości pasa działki o powierzchni 395 m2, stanowiącego pas eksploatacyjny magistrali DN 250 i DN 350. Ww. wartości oszacowane zostały metodą porównywania parami. Wartość gruntu w obu przypadkach wyliczono w oparciu o przeciętne ceny sprzedaży nieruchomości podobnych, przeliczone na datę wyceny. W każdym przypadku do porównania przyjęto trzy spośród kilkudziesięciu transakcji z terenu miasta B. Przy wycenie uwzględniono cel wyceny, rodzaj nieruchomości, jej powierzchnię, lokalizację możliwość zagospodarowania i stan uzbrojenia.

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z którym szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości powoduje sama możliwość wejścia na grunt w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, wskazać należy, że zgodnie z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

Jak wynika wprost z treści art. 132 ust. 6 u.g.n., zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania jest jednostka, która uzyskała zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Bezsprzecznym jest, iż zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji udzielono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., która - jak wynika z § 4 pkt 2 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 10 stycznia 1976 r. w sprawie zadań i zasad organizacji służby inwestycyjnej w jednostkach gospodarki uspołecznionej (M. P. Nr 7, poz. 38 ze. zm.) - wykonywała zadania i obowiązki służby inwestycyjnej na zasadach zastępstwa inwestycyjnego w stosunku do inwestycji infrastruktury społecznej i gospodarki komunalnej w zakresie rzeczowym i terytorialnym ustalonym przez terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. utworzona została na mocy zarządzenia Wojewody [...] z dnia 30 czerwca 1975 r. nr 6/75 jako jednostka budżetowa, podporządkowana Wojewódzkiemu Zarządowi Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. Zgodnie ze statutem organizacyjnym, Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich powołany był do sprawowania funkcji koordynacji i programowania inwestycji planu terenowego, organizowania, przygotowania i realizacji inwestycji.

Zarządzeniem Wojewody [...] nr 40/84 z dnia 27 października 1984 r. na bazie dotychczasowego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich oraz Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. utworzono jednostkę budżetową - Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w P. wraz z Oddziałem w B. W związku z powołaniem Oddziału w B. uchylone zostały podstawy prawne działania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Przedmiotem działania Dyrekcji Inwestycji była obsługa inwestycji planu terytorialnego o charakterze nierolniczym, wykonywana w trybie zastępstwa inwestycyjnego na podstawie udzielonych zleceń oraz obsługa indywidualnego budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie ze statutem organizacyjnym, Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w P. była podstawową jednostką służby inwestycyjnej w ww, dziedzinie.

Następnie zadania inwestora zastępczego inwestycji o charakterze nierolniczym na podstawie umów zawieranych z inwestorem bezpośrednim przejął na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia 16 lipca 1986 r. nr 19/86 zakład budżetowy pod nazwą Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w P. W jednostce tej wyodrębniony został Oddział w B. Na mocy ww. zarządzenia utraciło moc m. in. zarządzenie Wojewody [...] nr 40/84, powołujące do życia Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w P. Porozumieniem z dnia 16 maja 1988 r. przekazano Oddział Dyrekcji Inwestycji w B. pod nadzór Miejskiej Rady Narodowej i Prezydenta Miasta B., zaś zarządzeniem Prezydenta Miasta B. z dnia 08 września 1988 r. nr 19 na bazie ww. podmiotu utworzono Dyrekcję Inwestycji Miejskich w B., której przedmiotem działania było pełnienie funkcji inwestora zastępczego inwestycji o charakterze nierolniczym na podstawie umów zawieranych z inwestorem bezpośrednim realizowanych na terenie miasta B., miasta Z. i gmin ościennych. Dyrekcja zapewniała obsługę inwestycji określonych w planie miejskim. Zadania Dyrekcji Inwestycji Miejskich w B. przeszły do kompetencji Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych w B. (zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia 26 stycznia 1989 r. nr 3/89), które następnie zostało zlikwidowane. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 4 października 2005 r. następcą prawnym Przedsiębiorstwa Usług Inwestycyjnych jest Prezydent Miasta B.

W ocenie Wojewody [...] z powyższych ustaleń wynika, iż zadania Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. jako inwestora zastępczego w służbie inwestycyjnej przechodziły kolejno na: Oddział w B. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. (jednostka budżetowa), Oddział w B. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. (zakład budżetowy), Dyrekcję Inwestycji Miejskich w B. oraz Dyrekcję Usług Inwestycyjnych. W ocenie organu odwoławczego przejęcie zadań wiązać się musiało również z przejęciem finansów przeznaczonych na ich realizację. Uznać zatem należy, iż Starosta B., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej słusznie do wypłaty ustalonego odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości zobowiązał Prezydenta Miasta B., który jest następcą prawnym ostatniego z ww. podmiotów tym bardziej, iż to właśnie Prezydent Miasta B. już w latach 1997-2002 prowadził z właścicielem spornego gruntu negocjacje w celu ugodowego ustalenia niniejszego odszkodowania.

Od ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] skargę do sąd administracyjnego wywiodła Gmina Miasto B., żądając uchylenia przedmiotowej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty B. z

dnia 9 marca 2009r. ewentualnie o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej.

Zdaniem odwołującej się przede wszystkim S. w swojej decyzji powinien wskazać, czy roszczenia odszkodowawcze zostały już w pełni zaspokojone, a sprawa zakończyła się w trybie wówczas obowiązującej ustawy. W dacie wydania decyzji oraz budowy przedmiotowej sieci obowiązywała bowiem ustawa z 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem skarżącej zawarcie umów cywilnoprawnych między stronami stosunku administracyjnego wyłączało możliwość wydania decyzji w sprawie odszkodowania przez organ administracji publicznej w trybie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. Strony uregulowały kwestie odszkodowawcze w trybie cywilnoprawnym, a tym samym zamknięto drogę do ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Organy administracji nie wskazały żadnych przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby zastosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy, co jest pogwałceniem podstawowej zasady prawnej - lex retro non agit. Nie można zastosować przepisów obecnie obowiązującej ustawy do zdarzenia, które zaistniało pod rządami poprzednio obowiązujących aktów prawnych chyba, że przepis szczególny na to pozwala. Starosta w swojej decyzji nie wskazał owego szczególnego przepisu prawnego.

Po drugie, w ocenie skarżącej, organ I instancji powinien odnieść się do kwestii przedawnienia roszczenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 765/07. Należało więc rozważyć, czy istnieje możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania po upływie 34 lat od dnia zdarzenia, przy uwzględnieniu podniesionych wyżej uwag. Dopuszczenie takiej możliwości godziłoby w porządek prawny i pewność obrotu gospodarczego, gdyż powodowałoby to konieczność wraz ze zmieniającym się stanem prawnym ponownej oceny zdarzeń prawnych, które nastąpiły i zostały skonsumowane pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów.

Po trzecie zdaniem Gminy Miasto B. nadal otwarta i nie wyjaśniona pozostaje kwestia charakteru działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, w szczególności, jaka jednostka jest następcą prawnym tego podmiotu. Zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie pozwala na ostateczne ustalenie powyższych zagadnień.

Wreszcie skarżąca zakwestionowała opinię rzeczoznawcy majątkowego w zakresie stwierdzenia, iż zmniejszenie wartości nieruchomości powoduje sama możliwość wejścia na grunt w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, bowiem sama możliwość wejścia a nawet samo wejście nie powoduje automatycznie powstania szkody. Organ administracyjny w swej decyzji nie odniósł się do powyższego pozostawiając zgłoszone uwagi bez rozpatrzenia ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wysokość szkody wyliczył biegły rzeczoznawca posiadający wiadomości specjalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z wszystkich przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi już dwukrotnie orzekał w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, zatem między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (por. wyroki: NSA z dnia 19 marca 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 591/08, LEX nr 580357; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 851/08, LEX nr 519320; WSA w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 594/07, LEX nr 440499).

Mając powyższe na uwadze stanowczo należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.). Takie samo stanowisko zajął sąd administracyjny w uzasadnieniach wyroków w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 765/07 i II SA/Łd 871/09. Jednakże z uwagi na wątpliwości strony skarżącej oraz podniesione w tym przedmiocie zarzuty skargi Sąd uznał, iż kwestia ta wymaga wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2). Natomiast stosownie do art. 36 ust. 1 powołanej ustawy Odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Jednakże odszkodowanie, o którym mowa powyżej obejmowało jedynie swym zakresem odpowiedzialność za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowane działaniem określonym w art. 35 omawianej ustawy. Nie obejmowało natomiast rekompensaty z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, co wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Przenosząc rozważania na grunt obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów należy wskazać, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z powołanego przepisu wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia. Dlatego ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. winna być ona aktualnie wydana. Potwierdza to również regulacja zawarta w art. 233 u.g.n., według którego sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ma on zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Po pierwsze warunek taki nie wynika z treści powołanego przepisu, po drugie sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie określonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej prawo do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Sformułowanie art. 129 ust. 5 wręcz nakazuje uregulowanie roszczeń we wszystkich sprawach, w których doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. W przeciwnym razie powyższy przepis byłby przepisem martwym i miałby jedynie marginalne znaczenie (por. wyroki: NSA z dnia 21 grudnia 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1111/08, LEX nr 582460; WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2009r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 385/09, LEX nr 573846; WSA w Lublinie z dnia 23 października 2008r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 591/08, LEX nr 499879).

Drugą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest podnoszona w skardze okoliczność zaspokojenia właścicieli zajętej nieruchomości oraz ewentualne przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Zdaniem strony skarżącej zawarte na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości umowy cywilnoprawne wyłączyły możliwość wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie administracyjnym przez organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Prezentowane wyżej stanowisko nie znajduje jednak aprobaty Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, gdyż analiza art. 36 powinna obejmować całość tego przepisu. Zgodnie bowiem z ust. 2 powołanego przepisu odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z powyższego wynika, że art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał możliwość ustalenia odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej, ale tylko i wyłącznie w zakresie szkód powodujących straty w zasiewach, uprawach i plonach. Ustawodawca nie przewidywał odpowiedzialność odszkodowawczej z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, co potwierdza ust. 3 art. 36, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeże pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Z powyższego wynika, że jeżeli szkoda nie była realna to odszkodowanie się nie należało, gdyż samo ograniczenie władania nieruchomością nie wiązało się z obligatoryjnym obowiązkiem zapłaty odszkodowania. Dopiero wystąpienie rzeczywistej szkody w postaci strat w zasiewach, uprawach i plonach umożliwiało stronie ubieganie się o odszkodowanie. Dlatego zawarte w latach siedemdziesiątych umowy cywilnoprawne rozstrzygające kwestię odszkodowania nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem dotyczyły one wyłącznie odszkodowania za zniszczenia w naniesieniach roślinnych i budowlanych spowodowanych budową ciepłociągu, natomiast kwestia odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości pozostaje w dalszym ciągu nierozstrzygnięta.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie może być także mowy o przedawnieniu roszczenia bowiem ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości odbywa się w trybie administracyjnym poprzez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym była już mowa na wstępie. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę, natomiast przepisy art. 128 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają zarówno żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie cywilnym, natomiast art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego to oznacza, iż ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 335/08, LEX nr 599060).

Z tych wszystkich względów zarzuty podniesione w skardze, co do braku podstawy prawnej do orzekania o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie, jak również zarzuty odnoszące się do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego należy uznać za bezzasadne.

Sąd natomiast podzielił argumenty skargi odnoszące się do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego do zapłaty odszkodowania. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 765/07 ustalenie podmiotu ewentualnie zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Przepis art. 132 ust. 6 u.g.n. stanowi bowiem, że podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania jest "osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie (...)". Dalej Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, iż inwestycja w postaci budowy magistrali ciepłowniczej została zrealizowana przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Bezsprzecznym jest również to, że podmiot ten już nie istnieje, zatem do wypłaty odszkodowania zobligowany powinien być jego następca prawny. Jednakże zdaniem Sądu, uznanie strony skarżącej za następcę prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. nie miało poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, dlatego we wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd uznał, iż organy administracji powinny przede wszystkim ustalić, jaki charakter miała działalność Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., w szczególności, czy podmiot ten występował jako inwestor bezpośredni, czy zastępczy. Następnie organ powinien ustalić, kto jest następcą prawnym tego podmiotu, przy czym organ powinien uwzględnić, iż przejęcie mienia nie jest jednoznaczne z przejęciem zobowiązań.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zgromadzone przez organy administracji dokumenty, w szczególności w postaci zarządzeń i uchwał terenowych organów administracji państwowej, miejscowych rad narodowych, nadal nie pozwalają ustalić charakteru prawnego działalności Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B., a także następcy prawnego, który przejął zobowiązania tego podmiotu. Rację trzeba przyznać stronie skarżącej, iż organy administracji ograniczyły się jedynie do przytoczenia tytułów aktów prawnych dotyczących tworzenia i likwidacji poszczególnych jednostek organizacyjnych, nie zajmując się jednak bliżej następstwem prawnym tych podmiotów. Ze zgromadzonych aktów administracyjnych wynika jedynie, jak przebiegał proces przejmowania przez poszczególne jednostki zadań jednostek likwidowanych. Nie wynika natomiast, w jaki sposób dochodziło do przejęcia zobowiązań i majątku likwidowanych jednostek.

Zdaniem Sądu przejęcie zadań likwidowanej jednostki nie musi wiązać się z przejęciem jej zobowiązań, tym bardziej, iż jak wskazał sam organ odwoławczy kolejne powstające i likwidowane jednostki miały wyłącznie charakter inwestorów zastępczych, a nie bezpośrednich. Słusznie bowiem wskazuje strona skarżąca, iż zadaniem inwestora zastępczego jest wyłącznie zastępstwo inwestora bezpośredniego, gdyż to inwestor bezpośredni finansował inwestycje i był odpowiedzialny za wszelkie roszczenia z tym związane, zaś inwestor zastępczy odpowiadał jedynie za prawidłową realizację powierzonych zadań.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, kwestionującej okoliczność, iż sama możliwość wejścia na grunt w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, powoduje szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, iż zgodnie z § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Bezspornym jest natomiast, iż w niniejszej sprawie zajęcie nieruchomości pod magistrale ciepłownicze wraz z komorą ciepłowniczą oraz pasem umożliwiającym jej konserwację i naprawy uniemożliwia jej właścicielom ze swobodnego korzystania z tej nieruchomości.

Do tej kwestii odniósł się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2009r., który stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją, iż uwzględnienie w operacie konieczności ewentualnego udostępniania nieruchomości na potrzeby napraw jest przedwczesne. Taka perspektywa jest bowiem dodatkowa uciążliwością, jednym z elementów ograniczających swobodne korzystanie z nieruchomości, co niewątpliwie zmniejsza jej wartość, niezależnie od ewentualnych szkód z takim wejściem związanych.

Sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę jest zdaniem Sądu rzeczowy, logiczny i spójny, a także sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Na tej podstawie rzeczoznawca prawidłowo określił kwotę zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju nieruchomości, jej powierzchni, lokalizacji, możliwości zagospodarowania i stanu uzbrojenia.

Dodatkowo należy wskazać, iż aktualność sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego została potwierdzona przez jego autora w dniu 22 kwietnia 2010r. stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n.

Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 765/07. Co prawda materiał dowodowy został w pewnym zakresie uzupełniony, to jednak jak zostało stwierdzone powyżej, w dalszym ciągu nie pozwala on na wyjaśnienie kluczowej kwestii następcy prawnego Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. Organ naruszyły tym samym art. 153 p.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2007r., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało jednocześnie naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien jeszcze raz przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem ocen prawnych i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007r.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.