Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zmianę sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. W. kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda W. (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Starosty P. (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., obręb P. W., gmina P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dnia [...] lutego 2020 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło zgłoszenie P. W. w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na obiekt spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwięzły opis techniczny budynku, mapy przedstawiające rzut przedmiotowego budynku oraz jego lokalizację w stosunku do nieruchomości sąsiednich, kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. znak [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., kopię sprzeciwu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. z dnia [...] lutego 2020 r. od ww. decyzji oraz zawiadomienie od ww. podmiotu z dnia [...] marca 2020 r. informującej Urząd Miasta i Gminy P. Referat Ochrony Środowiska o złożonych zażaleniach.

Starosta decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, c, d ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm. – dalej: P.b.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, że nie jest możliwe zrealizowanie zmiany przeznaczenia obiektu z uwagi na pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych oraz wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wojewoda, po analizie akt organu pierwszej instancji przesłanych wraz z odwołaniem, stwierdził, że z uwagi na zachowanie wymaganych terminów decyzja jak też złożone od niej odwołanie wywołują skutki prawne.

Zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość układu obciążeń. Działka inwestycyjna oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie drogi krajowej i torów kolejowych wschód od P. jako "9P/U" - tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej.

Podstawą sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, c, d P.b., które wskazują, że organ administracji architektoniczno-budowłanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. swoje stanowisko argumentuje przekonaniem, że wnioskowana zmiana przeznaczenia spowoduje ww. uciążliwości, zatem słusznym jest wniesienie sprzeciwu.

Wojewoda podkreślił, że rozważania Starosty opierają się na hipotetycznym twierdzeniu, że inwestycja spowoduje ww. uciążliwości. Organ I instancji w żaden sposób nie udowodnił, że taka sytuacja będzie miała miejsce. Nie poparł swojego stanowiska merytorycznymi argumentami, a ograniczył je jedynie do powołania podstawy prawnej Zgodnie z art. 7 oraz 7a k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Starosta nie wyjaśnił należycie podnoszonych przez inwestora kwestii, nie mniej jednak po analizie całości materiału dowodowego Wojewoda podtrzymał stanowisko Starosty.

Zgodnie z zapisem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (tj.Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Z akt sprawy wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. zezwoliło na prowadzenie działalności związanej z prowadzeniem spalarni zwłok zwierzęcych na działce inwestycyjnej wskazanej we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. Z treści ww. decyzji wynika, że w ramach przedmiotowej działalności, a tym samym jako sposób użytkowania budynku przewiduje się spalanie zwłok zwierząt domowych, z ogrodów zoologicznych i cyrkowych, z wyłączeniem zwierząt gospodarskich i dzikich w piecu gazowym, przechowywanie popiołu lotnego oraz transport zwłok i ich części. Ponadto inwestor winien prowadzić działalność zgodnie z decyzją nr [...] znak: [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] lipca 2017 r. oraz Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych i pochodzenia zwierzęcego).

W ocenie organu II Instancji, rodzaj inwestycji i sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego mógłby spowodować ponadnormatywne oddziaływanie hałasu, wibracji, zakłóceń czy też zanieczyszczeń. W celu oceny, czy zostaną zachowane standardy emisyjne dla instalacji związanych ze spalaniem zwłok zwierzęcych, inwestor winien dokonać szczegółowej analizy w oparciu o wytyczne określone w § 17 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1806 tj.) w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów w myśl których standardy emisyjne określa się dla instalacji i urządzeń spalania lub współspalania odpadów innych niż instalacje i urządzenia w których są spalane lub współspalane wyłącznie zwłoki zwierzęce, które są unieszkodliwiane zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. Zgodnie z art. 75 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 tj.) Prawo ochrony środowiska w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (...) Właściwy organ administracji w pozwoleniu na budowę szczegółowo określa zakres obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 3. Ponadto z uwagi na transport zwłok i czasowe ich przetrzymywanie w przedmiotowym obiekcie budowlanym, inwestor winien uzgodnić wymogi sanitarne z właściwą Inspekcją Sanitarną w celu ustalenia czy inwestycja nie spowoduje wyznaczenia strefy sanitarnej.

Powyższe analizy są niezbędne do ustalenia, czy wnioskowany obiekt nie zwiększy uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz czy jego realizacja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, bowiem zgodnie z treścią § 5 ust. 7 aktu prawa miejscowego zakazuje się wprowadzania funkcji, których oddziaływanie może spowodować przekroczenie standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny oraz które wprowadzają ograniczenia w użytkowaniu terenów sąsiednich. Na podstawie dostępnych informacji nie sposób ustalić czy realizacja robót budowlanych wskazanych we wniosku nie spowoduje ww. przekroczeń oraz czy swoim zasięgiem nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a tym samym czy nie będzie niezbędnym włączenie jej właściciela do kręgu stron postępowania, co możliwe będzie jedynie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada jak ta zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie bowiem z zapisami art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d P.b., jeżeli zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Przepis ten ma na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, zarówno przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa (wskazane wyżej) ten interes chroniące.

Zgodnie z art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 P. b. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Fundamentalnym uprawnieniem strony jest prawo do wzięcia czynnego udziału w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że strona nie mogłaby wykonywać swojego prawa, gdyby nie została poinformowana o jego wszczęciu oraz przebiegu, dlatego też dostęp do informacji na temat toczącego się postępowania jest kolejnym, istotnym prawem strony. W treści art. 10 § 1 k.p.a istnieje zapis, który konkretyzuje dwa najważniejsze przywileje wynikające z bycia stroną postępowania, a mianowicie czynny udział w postępowaniu poprzez zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenie żądań.

Analizując niniejszą sprawę należy zauważyć, że inwestor pominął kwestię ochrony przeciwpożarowej. Budynek przeznaczony do spalania zwłok zwierząt wymaga zwiększenia warunków ochrony przeciwpożarowej z uwagi na montaż pieca gazowego, który wydobywać będzie substancje lotne oraz gazy odlotowe. Bezpieczeństwo pożarowe, zwłaszcza w nawiązaniu do przedmiotowej zmiany przeznaczenia obiektu, jest niezwykle istotne uwagi na potencjalne zagrożenie i możliwość stałego pobytu ludzi. Zachowanie odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej zmniejszy ryzyko zagrożenie życia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia. Warunki ochrony przeciwpożarowej określone w ww. rozporządzeniu podyktowane są dobrem osób znajdujących się zarówno w samym budynki jak i też jego otoczeniu, zatem niezbędne jest odniesienie się do tych kwestii w przedmiotowej sprawie.

Właściwy organ do spraw architektoniczno-budowlanych zobowiązany jest dokonać dokładnej analizy stanu faktycznego planowanej inwestycji i dążyć do wyjaśnienia wszystkich kwestii spornych. Organ nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę kieruje się dobrem osób, na które oddziałuje inwestycja, ochroną ich mienia, a także kwestiami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Zmiana sposobu budynku magazynowego na budynek spalarni zwłok zwierzęcych z uwagi na charakter inwestycji może spowodować pojawienie się uciążliwości wymienionych w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b, c, d P.b. W związku z powyższym, w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ustalone zostaną wszystkie strony postępowania, którym będzie przysługiwać możliwość zapoznania się z dokumentacją i projektem budowlanym, jak również wypowiedzenia się co do materiałów oraz wniesienia ewentualnych zastrzeżeń i uwag oraz sporządzone zostaną bardziej szczegółowe ekspertyz oraz zbadany zostanie zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Decyzja Wojewody zaskarżona została do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego przez P. W.. Decyzji zarzuciła ona naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

1. art. 7 i 77 oraz 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę, jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a.

2. art. 79a k.p.a. poprzez niepoinformowanie, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co w bezpośredni sposób uniemożliwiło wyjaśnienie faktycznych wątpliwości (a nie ustaleń) organów I i II instancji przez wnioskodawcę.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie otrzymała od organów obu instancji żadnych wezwań dotyczących uzupełnienia danych, ani informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie wskazano jej też przesłanek, których niespełnienie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem (art. 79a k.p.a.). Organy nie wykazując się żadną inicjatywą doprowadziły do wydania decyzji bez zebrania koniecznego materiału dowodowego.

Skarżąca podkreśliła też, że nie przewiduje żadnych robót budowlanych, a Wojewoda nie wskazał podstawy prawnej, z której miałby wynikać obowiązek uzgodnienia wymogów sanitarnych z właściwą Inspekcją Sanitarną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja utrzymująca w mocy decyzję wyrażającą sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania budynku.

Zgodnie z art. 71 P.b. w brzmieniu aktualnym w czasie rozstrzygania spraw przez organy:

1. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) (uchylony);

2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;

3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

2. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

3. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

4. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

4a. (uchylony).

4b. Do sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

4c. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 4, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, oraz uprawnia inwestora do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

5. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

6. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

7. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna.

Wojewoda, zasadnie wytknąwszy - w uzasadnieniu swej decyzji - Staroście, że jego rozważania opierają się na hipotetycznym twierdzeniu, iż inwestycja spowoduje określone uciążliwości, choć w żaden sposób nie udowodnił on, że taka sytuacja będzie miała miejsce, w istocie powielił to samo uchybienie, rozstrzygając sprawę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...] (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol [...] (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa [...], LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke [...], LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po [...], LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr [...], LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z [...] lipca 2001 r. sygn. akt IV SA [...] LEX nr 51234).

Wymogom tym Wojewoda nie uczynił zadość. W uzasadnieniu jego decyzji nie wskazano regulacji prawnych, które zobowiązywałyby skarżącą do uzgodnienia wymogów sanitarnych z właściwa inspekcja sanitarną ani nie przedstawiono na czym polega pominięcie przez inwestora kwestii ochrony przeciwpożarowej. Organ II instancji nie wskazał również regulacji prawnych, które nakładałyby na inwestora obowiązek dokonania szczegółowej analizy w oparciu o wytyczne określone w § 17 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1806 tj.) w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Niezrozumiałe jest również odwoływanie się przez Wojewodę do realizacji robót budowlanych (np. w kontekście treści art. 75 Prawa ochrony środowiska), podczas gdy zgłoszenie skarżącej nie wskazuje na wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych.

W konsekwencji przyjąć należy, że Wojewoda wprawdzie rozwinął treść uzasadnienia organu I instancji, lecz nadal w żaden sposób nie wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych bądź wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich i to w stopniu niedopuszczalnym. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wynika, że działalność w zakresie prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych i ich części może być prowadzona pod warunkami m. in. całkowitego unieszkodliwienia niebezpiecznych substancji lotnych oraz uzdatnienia gazów odlotowych przed ich emisją do środowiska, gromadzenia popiołów w szczelnie zamkniętych pojemnikach na odpady medyczne, przechowywania zwłok zwierząt przed spaleniem w chłodni i transportu zwłok zwierzęcych i ich części w szczelnie zamkniętych pojemnikach.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie II OSK [...] (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA): "Na konieczność badania w każdej sytuacji, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania tego czy zmiana ta nie spowoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wskazuje również brzmienie art. 71 ust. 5 pkt 3 P.b. nakazujące organom wniesienie sprzeciwu jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. Mimo iż skarżący wskazywali na okoliczności mogące świadczyć o tym, że przeznaczenie części budynku mieszkalnego na budynek inwentarski, w którym prowadzona będzie hodowla cieląt i jałówek w niedopuszczalny sposób pogorszy ich warunki sanitarne i zdrowotne, organy do tych zarzutów nie odniosły się. Nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakres pogorszenia warunków egzystencji skarżących co pozwoliłoby na dokonanie stosownej oceny, czy planowaną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu można uznać za naruszającą uzasadnione interesy skarżących. Zakres i rodzaj planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu wymagał dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżących, a także rozważenia powołania niezależnego rzeczoznawcy, któremu można by zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu projektowanej w części budynku mieszkalnego działalności hodowlanej na jego konstrukcję oraz warunki higieniczno-sanitarne, zdrowotne, pożarowe (art. 71 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy). Zważywszy, że postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oparte jest na zasadzie oficjalności, organy zobowiązane były z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy."

Uwagi te, w pełni podzielane przez Sąd orzekający, są aktualne również w sprawie niniejszej. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK [...] (CBOSA), że przepisu art. 71 ust. 3 P. b. nie stosuje się do przypadków określonych w art. 71 ust. 5 P. b., tj. w sytuacjach, gdy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw. W sprawie niniejszej (w przeciwieństwie do okoliczności sprawy II OSK [...]) nie zostało jednak należycie wykazane zaistnienie przesłanek z art. 71 ust. 5 P. b.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wszechstronne i wnikliwe rozważenie oraz ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego (także w aspekcie jego kompletności). W szczególności rzeczą organu będzie ocena, jaki walor w niniejszym postępowaniu mają decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] oraz decyzja [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda winien też rozważyć czy i jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wynikają z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygając sprawę organ odniesie się także do wszystkich zarzutów odwołania. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.