Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 roku sprawy ze skargi G. R. i B. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta E., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), po rozpatrzeniu wniosku G. i B. R. (dalej jako: inwestorzy albo skarżący), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, obejmujące budowę garażu z lokalizacją na działce nr "[...]" obręb ewidencyjny T. "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że decyzja obejmuje wniosek inwestora w całości, zaś żadna ze stron postępowania nie wniosła swoich uwag ani wniosków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył właściciel sąsiedniej działki nr "[...]" – J. K., domagając się jej uchylenia w całości. Zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), w szczególności § 12 i § 13 tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że zachowane są warunki naturalnego oświetlenia działki nr "[...]"; naruszenie przepisów dotyczących oddziaływania obiektu w zakresie odległości planowanej inwestycji od działki nr "[...]"; naruszenie art. 140, art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego, a także naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim organ dopuścił możliwość wybudowania garażu bezpośrednio na granicy działek nr "[...]" i nr "[...]". Jednocześnie odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin działki celem ustalenia rzeczywistej odległości od należącego do niego budynku do projektowanego garażu. W uzasadnieniu podniósł, że warunki techniczne dopuszczają sytuowanie wolnostojących garaży i budynków gospodarczych o długości nie większej niż 6,5m i o wysokości nie przekraczającej 3m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, na której mają się znajdować lub w odległości od niej nie mniejszej niż 1,5 m. W związku z tym usytuowanie przedmiotowego garażu jest niezgodne z przepisami powołanego rozporządzenia, gdyż wysokość planowanego garażu przekracza 3 m, a zatem garaż może zostać usytuowany odpowiednio 4 m lub 3 m od granicy. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do tej nieruchomości nie przewiduje możliwości budowy garażu o większej wysokości niż to wynika z treści §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odwołujący się zakwestionował również usytuowanie garażu po przeciwnej stronie do drogi dojazdowej na działkę, wskazując przy tym na generowanie szkodliwych spalin samochodowych przez pojazdy oraz uciążliwości występujące podczas rozruchu silników pojazdów w okresie zimowym. Ponadto wskazał, że droga wewnętrzna w obrębie działki jest wykonana z kamienia polnego, co tym samym powiększy uciążliwość o dodatkowy hałas generowany przez opony przejeżdżających pojazdów i zwiększy zakurzenie z powodu ruchu pojazdów. Wskazał, że z analizy planu miejscowego wyraźnie widać, że bryła projektowanego garażu wchodzi w zasięg oddziaływania bryły budynku mieszkalnego, co bez wątpienia ograniczy naturalne wentylowanie przestrzeni pomiędzy działkami nr "[...]" i nr "[...]", szczególnie przy bezwietrznej pogodzie. Wybudowanie garażu bezpośrednio na granicy z działką nr "[...]" doprowadzi także do zacienienia tej działki, co jest niezgodne z §13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także narusza art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że działka, na której zlokalizowano zamierzenie budowlane, znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie tym dla nowej zabudowy ustalono m.in. wysokość zabudowy do 8 m oraz dopuszczono lokalizację nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, a zatem projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże obowiązkiem organu jest także sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, a w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki wskazane w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie uwzględniono bowiem zapisów rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do wysokości garażu usytuowanego na granicy działki, która nie powinna przekraczać 3 m. Zatem słuszny jest zarzut naruszenia § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i dlatego zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast organ odwoławczy nie podzielił pozostałych zarzutów odwołującego się. Odnośnie do naruszenia § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz niezachowania warunków naturalnego oświetlenia działki nr "[...]" wskazano, że usytuowanie projektowanego garażu o wysokości zgodnej z warunkami technicznymi przy granicy z sąsiednimi działkami, a w szczególności z działką nr "[...]", nie będzie miało żadnego wpływu na spełnienie warunków dotyczących zachowania oświetlenia naturalnego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto taki garaż nie będzie miał wpływu na przesłanianie istniejącego budynku. Także obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie będzie powodował żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do tut. Sądu inwestorzy, podnosząc zarzut naruszenia:

- § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a dalej błędne zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jako przepisu lex specialis w stosunku do przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w konsekwencji uznanie, że projekt budynku gospodarczo-garażowego narusza przepisy prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż na podstawie § 94 ust. 5 pkt 4 i pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego miasto T. i fragment obrębu geodezyjnego S. - uchwała nr "[...]" Rady Miejskiej w T. z dnia "[...]" - ustalono gabaryty nowej zabudowy, tj. wysokość zabudowy - do 8 m, kształt dachu - dwuspadowe o kalenicach nachylonych pod jednakowym kątem, kąt nachylenia połaci dachowych - min. 30° max 45° oraz dopuszczono sytuowanie budynków gospodarczych i garaży w granicy działek, a w takim przypadku wykluczone jest zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

- art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie;

- art. 35 ust. 4 P.b. poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo spełnienia przez inwestorów wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 42 ust. 4 P.b.;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji, jeśli stwierdził naruszenie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. powinien postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Podniesiono, że sytuowanie budynku na zasadach określonych w aktach planowania przestrzennego względem granicy działki sąsiedniej może odbywać się niezależnie od pozostałych odstępstw, wskazanych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustalenia planistyczne, przewidujące nieobwarowaną żadnymi warunkami możliwość budowy na granicy, nie pozostawiają organowi możliwości odmiennej oceny prawa inwestora do takiej zabudowy. Użycie bowiem zwrotu "dopuszcza się" budowę przy granicy nie świadczy o przyznaniu organowi luzu decyzyjnego w tym zakresie ani uzależnienia prawa inwestora od spełnienia dodatkowych warunków, lecz oznacza, że realizacja budowy w granicy jest dopuszczalna i stanowi uprawnienie inwestora. Stronie kwestionującej możliwość zabudowy przy granicy, przy spełnieniu warunku jego dopuszczalności określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przysługuje prawo do ochrony jej interesów, jedynie w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia i bezpieczeństwa pożarowego wskazanych w § 13, § 60 oraz § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co wynika wprost z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżących, zastosowanie wymogu wskazanego przez organ odwoławczy, tj. wysokości zabudowy nieprzekraczającej 3 m, jest niemożliwe do zrealizowania przy spełnieniu wskazanych parametrów kąta nachylenia. Ponadto wskazano, że nawet w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., organ winien nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem organ odwoławczy, mimo stwierdzenia rzekomego naruszenia przepisów, nie wydał postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b., co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i jednocześnie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Wskazano, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie, który nie tylko ogólnikowo wskazuje na dopuszczalność lokalizacji nowej zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, ale precyzuje też szczegółowe wymagania co do gabarytów zabudowy, co zostało spełnione w projekcie budowlanym. Zatem zaskarżona decyzja pozbawia ich prawa do zagospodarowania terenu, nie wskazując jednak jakie to chronione prawem interesy osób trzecich miałyby zostać naruszone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie wyklucza stosowania § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przypadku zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki z sąsiednią działką budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1307 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Przy czym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). Natomiast nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (art. 35 ust. 4 P.b.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę podnosząc, że w jego ocenie nie zostały spełnione warunki określone w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a mianowicie nie uwzględniono zapisów rozporządzenia co do wysokości garażu usytuowanego na granicy działki, która nie powinna przekraczać 3 m. Podnieść zatem należy, że kwestia sytuowania budynków na działce, w tym również dopuszczalność sytuowania w granicy nieruchomości, została unormowana w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy czym generalna zasada sytuowania budynków względem granicy działki została określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W kolejnych ustępach tego paragrafu określone są wyjątki od tej reguły. I tak w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sytuowanie budynku, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018r. (sygn. akt II OSK 2134/16, dostępny w Internecie) ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 P.b. Oznacza to, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 P.b. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym (albo decyzji o warunkach zabudowy), można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Zatem w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 w sprawie warunków technicznych w przypadku zabudowy jednorodzinnej z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r. (sygn. akt II OSK 227/14, dostępny w Internecie). Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie w powołanych wyrokach NSA odnosił się do § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale wynika to z faktu, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018r., tj. do zmiany dokonanej na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017r. poz. 2285) tożsamy zapis jak w obecnie obowiązującym przepisie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdował się w § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast odnosząc się do powołanych w skardze wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazać należy, że albo dotyczą one innego stanu faktycznego (inny rodzaj obiektu budowlanego), albo nie zostały poddane kontroli NSA. Także powołany na rozprawie przed tut. Sądem wyrok NSA o sygn. akt II OSK 79/12 odnosi się do innego stanu faktycznego (rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego), a ponadto w wyroku tym Sąd nie rozważał kwestii sytuowani obiektu przy granicy działki w takim aspekcie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż organy nie zastosowały uregulowania zawartego w art. 35 ust. 3 P.b. Skoro bowiem stwierdzono, że projektowany obiekt nie spełnia wymogów w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., w tym wypadku w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, winien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jedynie bowiem w przypadku bezskutecznego upływu i nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 P.b.). Przy czym wezwania tego winien dokonać organ I instancji, gdyż inwestor powinien mieć możliwość ewentualnego kwestionowania stwierdzonych uchybień w trybie instancyjnym przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłat skarbowych za złożenie dokumentów stwierdzających pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).