Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr XXIX/238/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Gorzyce w dniu 29 kwietnia 2013 roku podjęła uchwałę nr XXIX/238/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzyce, której załącznikiem był "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gorzyce".

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 391 z późn. zm.). Uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.

Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 8 maja 2013 roku.

Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej załącznika, a konkretnie zapisu § 22 ust. 2 złożył Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim. Zarzucił, że zapis tego paragrafu narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 22

ust. 1 (powinno być ust. 2) właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gorzyce wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podała, że skarżący nie uwzględnił pełnej regulacji ustawowej dotyczącej obowiązku deratyzacji i nie odnosi się do treści unormowań zawartych w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a w szczególności jej art. 22 ust. 1 pkt 2 zgodnie z którym jednym z obowiązków właścicieli nieruchomości jest utrzymywanie ich w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, a w szczególności zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników.

Zdaniem skarżącej skoro właściciele nieruchomości zgodnie z ustawą z dnia 5 grudnia 2008 roku są zobowiązani do utrzymywania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym (art. 22 ust. 1) brak jest logicznych racji by w wyznaczonych obszarach deratyzacji na podstawie regulaminu nie móc odnieść się do tego obowiązku.

Rada Gminy nie przekroczyła upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 13 września 1996 roku bowiem nie można zakładać by oznaczenie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia mogło nastąpić bez określenia adresata, który ten obowiązek jest zobowiązany wykonać.

Regulamin utrzymania czystości winien w sposób kompleksowy regulować kwestie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 roku, a za sprzeczne z tym celem uznać należy sytuacje, gdy po wyznaczeniu obszarów deratyzacji na terenie gminy, nie jest wiadomym jaki podmiot i w jakim terminie powinien realizować obowiązki wynikające z regulaminu.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 roku skarżący dodatkowo wskazał na naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji, a zrezygnował z zarzutu naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 135, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Stosownie do art. 147 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności aktu.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego jest zasadna, a kwestionowany nią zapis "Regulaminu" jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gorzyce z 29 kwietnia 2013 roku w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, a równocześnie wyczerpywała to upoważnienie.

Wynika to także z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy w podstawie upoważnień ustawowych.

Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 roku, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 roku. Wyliczenie elementów uchwały (art. 4 ust. 2) o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 243159) – a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela – uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między podejmowanym aktem a ustawą.

W związku z tym, trzeba się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wprowadzając w § 22 ust. 2 regulaminu zapis "deratyzację na terenie nieruchomości przeprowadza jej właściciel – jednokrotnie w ciągu roku w okresie jesiennym – wrzesień/październik". Artykuł 4 ust. 2 pkt 8 ustawy w punkcie 8 stanowi, że w regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia.

Rada realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 roku nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyżej wymieniona regulacja prawna zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Nałożone w § 22 pkt 2 obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W świetle wyżej przedstawionej argumentacji za niezasadne należy uznać wywody w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w skardze zapisów ustawy z dnia 5 grudnia 2009 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013. 947) należy stwierdzić, że jej art. 22 nakazuje właścicielom, posiadaczom lub zarządzającym nieruchomościami utrzymanie ich w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym: w szczególności przez zwalczanie gryzoni, insektów i szkodników (art. 22 ust. 1 pkt 2).

Stwierdzenie nieważności § 22 pkt 2 regulaminu oznacza, że regulamin nie zawiera terminów przeprowadzenia deratyzacji, a więc w tej części nie wykonuje delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Oznacza to obowiązek Sądu stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 roku – sygn. akt II OSK 2048/10 konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu. Podkreślić należy (o czym była mowa wyżej), że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię.

W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. II SA/Gl 531/07, II SA/Bd 845/2006). Zatem sytuacja, w której część uchwały (przepis) w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. II SA/Gd 212/10).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.