Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Grzegorz Saniewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 368/08 w sprawie ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 368/08 oddalił skargę G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 5, art. 109 w związku z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 108, art. 163 k.p.a. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Łódź - [...] zmienił decyzję nr [...] o przyznaniu G. Ś. zasiłku stałego w ten sposób, że od dnia 1 lutego 2008 r. zmienił jego wysokość z kwoty 444 zł na kwotę 347,01 zł miesięcznie, orzekł o potrąceniu w miesiącu marcu 2008 r. nadpłaty za miesiąc luty w wysokości 96,96 zł oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Za dochód rodziny w wysokości 129,99 zł, stanowiący jednocześnie dochód na osobę w rodzinie, organ uznał dopłatę do czynszu.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania G. Ś., utrzymało zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że bezspornym jest, że stronie przysługuje zasiłek stały, a jego aktualna wysokość została prawidłowo ustalona przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. Ś. przyznała, że od dnia 1 stycznia 2008 r. przyznano jej dodatek mieszkaniowy w wysokości 129,99 zł, ale stwierdziła, że dodatek nie jest jej wypłacany, gdyż otrzymuje go zarządca nieruchomości. Zdaniem skarżącej kwota dodatku mieszkaniowego nie powinna być uznawana za jej dochód. Nadto skarżąca podniosła, iż nie otrzymuje renty z ZUS i nie pracuje, a jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa oraz niepełnosprawności i polega ona, m.in. na przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń (art. 7 pkt 1 i 5 oraz art. 15 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Jednym z tych świadczeń jest zasiłek stały (art. 36 pkt 1 lit. a/ ustawy o pomocy społecznej). Świadczenie to przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej).

Jak wskazał Sąd, podstawę wydania kwestionowanych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć organów administracji stanowiło ustalenie, iż od miesiąca stycznia 2008 r. przyznano G. Ś. dodatek mieszkaniowy w wysokości 129,99 zł. Okoliczność ta jest bezsporna między stronami. Zarzuty podnoszone przez skarżącą sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości stanowiska organów administracji co do zaliczenia wskazanej wyżej kwoty dodatku mieszkaniowego do jej dochodu, a w konsekwencji tego, zasadności zmiany na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wysokości zasiłku stałego przyznanego jej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy rodzinie. Przy czym zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi natomiast, iż do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Sformułowanie tych przepisów jest jednoznaczne i musi prowadzić do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Wyjątki te zaś nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Na zamknięty charakter katalogu obciążeń pomniejszających dochód oraz przychodów odliczonych od dochodu określonych w ustawie o pomocy społecznej zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06 (Lex nr 320923). Z treści tych przepisów wynika także, że zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń, nie obejmują dodatku mieszkaniowego, który nie został również wymieniony wśród świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu. Skoro zaś ani przytoczone wyżej przepisy, ani też żadne inne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dodatku mieszkaniowego, w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie trafnie organy administracji przyjęły, iż przy ustalaniu wysokości dochodu strony należało uwzględnić kwotę przyznanego jej od miesiąca stycznia 2008 r. dodatku mieszkaniowego.

W tym stanie rzeczy skargę Sąd uznał za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił.

Od powyższego wyroku G. Ś. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód podlegający uwzględnianiu przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej - bowiem nieprawidłowo uznał, że otrzymywany przez skarżącą dodatek mieszkaniowy stanowi jej dochód w rozumieniu tych przepisów. Kwoty 129,99 zł nie otrzymuje w żadnej formie skarżąca - a jest ona wypłacana administratorowi nieruchomości, w której skarżąca zamieszkuje. Skarżąca nie ma żadnej możliwości dysponowania tą kwotą, nie może jej przeznaczyć na wybrany przez siebie cel - a w szczególności na pokrycie kosztów jej bieżącego utrzymania, to kwota ta primo nie stanowi jej przychodu, a secundo gdyby nawet uznać ją za przychód, to nie stanowi jej dochodu. W ocenie skarżącej - mając na uwadze wskazane w ustawie o pomocy społecznej cele udzielania pomocy społecznej w postaci m.in. wspierania osób w trudnej sytuacji życiowej w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka - WSA winien zastosować wykładnię celowościową art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i ustalając katalog świadczeń niewliczanych do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego uznać, że wchodzi do niego również dodatek mieszkaniowy. W konsekwencji - zdaniem skarżącej - WSA winien uznać, że w jej sprawie nie istniały podstawy, by stosując art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej dokonać zmiany decyzji w przedmiocie zasiłku stałego i obniżyć wysokość tego zasiłku do kwoty po 347,01 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia. W szczególności art. 8 ust. 3 tejże ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu. A mianowicie, zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy - do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Tym samym należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu dodatku mieszkaniowego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota dodatku mieszkaniowego nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. W takiej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zajęte w sprawie niniejszej, iż skoro ani przytoczone wyżej przepisy, ani też żadne inne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości odliczenia dodatku mieszkaniowego, w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie trafnie organy administracji przyjęły, iż przy ustalaniu wysokości dochodu strony należało uwzględnić kwotę przyznanego jej od miesiąca stycznia 2008 r. dodatku mieszkaniowego.

Podkreślić przy tym należy, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Kwota uzyskana z tytułu dodatku mieszkaniowego kreuje dochód, kwotę tę organ administracji publicznej winien uwzględniać przy ustalaniu dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej. Bez znaczenia dla potraktowania dodatku mieszkaniowego jako dochodu jest przy tym okoliczność, że jak podkreśla skarżąca, dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości, ponieważ w takiej sytuacji przyznanie dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie się obciążeń skarżącej z tytułu użytkowania lokalu (czynsz), a ponadto dodatek, mimo że wypłacany zarządcy nieruchomości, przyznany został na rzecz skarżącej - stanowi więc jej dochód. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód podlegający uwzględnianiu przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.