Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 159/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddal skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 159/24 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") pismem z dnia 11 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Ile zgód na umieszczenie baneru wyborczego w pasie drogowym w ramach kampanii do wyborów parlamentarnych zaplanowanych na 15 października 2023 r. wydała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad do dnia złożenia wniosku?

2. Ile odrzucono wniosków o umieszczenie baneru wyborczego?

3. Ile podjęto decyzji o administracyjnym usunięciu baneru wyborczego zagrażającego bezpieczeństwu drogowemu?

Organ pismem z dnia 23 października 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, uznając, że informacja objęta wnioskiem jest informacją przetworzoną.

W odpowiedzi na ww. wezwanie pismem z dnia 9 listopada 2023 r. skarżący wskazał, że interes publiczny w niniejszej sprawie polega na możliwości oceny, czy GDDKiA nie została wykorzystana w kampanii wyborczej, co mogło skutkować zakłóceniem równości podmiotów konkurujących w wyborach. Uzyskanie wiadomości na ten temat poskutkuje, zdaniem skarżącego, poprawą prawa, zabezpieczenia interesu publicznego na przyszłość, ukaraniu potencjalnych winnych w przypadku rażących naruszeń prawa - ku przestrodze piastunom organów władzy publicznej. Ponadto Stowarzyszenie powołało się na raport Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie sygnalizujący zagrożenia związane z nadużywaniem pozycji dominującej przez partię rządzącą. W konkluzji skarżący zwrócił uwagę organu na to, że udostępnienie żądanej informacji umożliwi precyzyjniejsze formułowanie przyszłych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. organ zawiadomił Stowarzyszenie, że rozpozna wniosek do 11 grudnia 2023 r. z uwagi na konieczność analizy odpowiedzi skarżącego na ww. wezwanie oraz weryfikacji stanu prawnego informacji żądanej we wniosku.

GDDiK decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 755 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności udostępnienia informacji objętej wnioskiem dla interesu publicznego, ponieważ uzyskanie przez skarżącego informacji objętej wnioskiem nie umożliwiłoby realizacji celów przez niego zamierzonych. Ponadto organ wskazał, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z analizą i typizacją wedle wielu kryteriów wszystkich rozstrzygnięć w przedmiocie lokalizacji urządzeń obcych i reklam w pasie drogowym. Dokonanie tego typu czynności zakłóciłoby, zdaniem organu, wykonywanie zadań przez GDDKiA.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór między stronami w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii: po pierwsze czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną i po drugie czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena organu w tej sprawie, że informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia 11 października 2023 r. ma charakter informacji przetworzonej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odkodował normę zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w sposób rzeczowy i wystarczający wskazał, jakie kolejne czynności wiązałyby się z opracowaniem informacji żądanej przez skarżącego. Prowadzenie akt przedmiotowych postępowań administracyjnych w formie papierowej już w punkcie wyjścia wymusza na pracownikach urzędu organu dołożenie dodatkowych starań w celu dokonania kwerendy źródłowej. W konsekwencji fakt decentralizacji jednostek organizacyjnych GDDKiA (w strukturze GDDKiA jest 16 Oddziałów i 101 Rejonów), które prowadzą i przechowują akta spraw we własnym zakresie, oraz dokonanie systematycznego podziału wydobytych z dokumentów informacji cząstkowych wedle kryteriów przedstawionych we wniosku, jak również ich syntezy w celu udostępnienia skarżącemu, zwiększa na ponadstandardowy nakład pracy pracowników GDDKiA potrzebny do zaspokojenia żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił dodatkowo, że przykładowo w pierwszym półroczu 2023 r. w rejonach GDDKiA prowadzono ok. 4700 postępowań administracyjnych.

Jednocześnie WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że sama możliwość upublicznienia przez Stowarzyszenie uzyskanej informacji publicznej, nawet w jakimś formalnym opracowaniu nie przemawia za uznaniem, iż spełniona została przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", bez względu na cele i działalność skarżącego. Właściwie organ podniósł, że skarżący nie wykazał, choćby hipotetycznie, że żądane informacje stwarzają możliwość ich wykorzystania w taki sposób, aby miały wpływ na określone działania (np. wyeliminowanie niewłaściwych praktyk czy doprowadzenie do zmian w prawie) lub sytuację (np. poprawa funkcjonowania struktur państwowych). Tym samym nie wykazano, że istnieją indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu Stowarzyszenie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i wnoszenia skargi poprzestało na ogólnikowych stwierdzeniach co do celów wnioskowania o przedmiotową informację oraz co do sposobów jej dalszego wykorzystania. O ile zamiar "oddolnej" kontroli administracji publicznej, a w konsekwencji przygotowanie postulatów co do jej dalszego, poprawnego funkcjonowania wyczerpuje znamiona istotności dla interesu publicznego, to zdaniem Sądu nie wyczerpuje znamion istotności szczególnej. O niej można by mówić dopiero w wypadku, gdyby skarżący wskazał konkretne działania, jakie zamierza podjąć w związku z wnioskami pochodzącymi z analizy uzyskanych informacji (np. zawiadomienie właściwych organów o potencjalnych nieprawidłowościach), a czego nie zrobiło.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 159/24 zdanie odrębne złożył sędzia WSA Piotr Borowiecki.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanej informacji, pomimo iż stanowi ona informację publiczną,

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez skarżącego stanowią informację przetworzoną a skarżący powinien wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania i tego nie uczynił, podczas gdy wnioskowana informacja nie spełnia kryteriów uznania jej za przetworzoną, a nawet jeśli ją za taką uznać, Stowarzyszenie posiadało interes publiczny w jej uzyskaniu,

c) art. 54 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 141 § 4 a p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, polegającą na uznaniu, iż decyzja organu była prawidłowa i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, a Stowarzyszenie nie wykazało szczególnego interesu w jej pozyskaniu.

Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekło się rozpoznania skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanej informacji, pomimo iż stanowi ona informację publiczną" oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji i art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, "poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie pozyskania skarżącemu danych o realizacji prawa do informacji, co znacząco ograniczyło i wstrzymało możliwość prowadzenia debaty o jawności".

W odniesieniu do powyższych zarzutów należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Przyjmując nawet dopuszczalność takiego zarzutu

w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, to wymaga on należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). W przypadku obu podnoszonych wyżej zarzutów odniesiono je do niezastosowania wskazanych norm. Pomijając ogólny charakter powołanych norm, wskazać należy przede wszystkim, że odniesiono je do ich niezastosowania, a więc do określonego stanu faktycznego. Jak wskazano wyżej, zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Z tym samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., "poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez skarżącego stanowią informację przetworzoną". Skoro strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie przez Sąd I instancji, kwalifikujące żądaną informację publiczną, jako informację przetworzoną, a nadto uznanie, że nie wykazała "szczególnie istotnego interesu publicznego" w jej pozyskaniu, to należało skutecznie podnieść stosowne zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 141 § 4 a p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 k.p.a. Po pierwsze nie ma takiego przepisu jak art. 141 § 4 a p.p.s.a. Po drugie przyjmując nawet, że jest to oczywista omyłka pisarska, a w rzeczywistości chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji dotyczącej tego zarzutu. Po trzecie art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.