Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 98/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej na rzecz Fundacji [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 98/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Fundacja [...] pismem z [...] lipca 2015 r. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o udostępnienie informacji poprzez imienne podanie wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]za rok 2013.

Odpowiadając na pismo, Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (pismem z [...] lipca 2015 r.) zwrócił uwagę na brak podstawy prawnej żądania oraz to, że ORA w [...] nie jest ani instytucją państwową, ani samorządu lokalnego, zaś wypłacane diety nie pochodzą z podatków. Domaganie się zatem informacji wskazanych w piśmie Fundacji nie znajduje poparcia w obowiązującym prawie. Nadto w przedmiocie diet należnym członkom władz Adwokatury obowiązuje uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej, której postanowienia funkcjonują w okręgowych radach adwokackich.

Fundacja wniosła skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] lipca 2015 r. Domagała się zobowiązania Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. do załatwienia wniosku oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego utworzonego przez państwo w drodze ustawy, a konkretnie stosunków zobowiązaniowych samorządu. Zobowiązanie ORA do udzielenia informacji wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie jest uprawniony do podania podstawy prawnej żądania, a odesłanie do nieoznaczonej uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej jest fałszywe, bowiem nie istnieje akt, który by normował wysokość diet członków prezydium ORA.

Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że w zakresie obowiązku udzielania informacji art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż prawo uzyskiwania informacji obejmuje tylko te zadania, które samorząd wykonuje w zakresie władzy publicznej, gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym. ORA takim majątkiem w żadnym zakresie nie gospodaruje, a zatem nie ma obowiązku przekazywania imiennych informacji o wysokości diet samorządowych wypłacanych poszczególnym członkom prezydium ORA. Skoro wnioskowana przez skarżącą informacja nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, to zarzut bezczynności jest bezzasadny.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 października 2015 r., II SAB/Sz 98/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższych przepisów, organy samorządu zawodowego są obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w którym wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615 ) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest:

1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury;

2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw;

3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata;

4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich;

5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie;

6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.

Z kolei na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy wysokość diet otrzymywanych przez członków prezydium rady stanowi informację publiczną oraz, czy Okręgowa Rada Adwokacka w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to ustalenie czy organ ten jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że ORA jako organ samorządu zawodowego obowiązana jest do udzielania informacji publicznej. Rozważenia jednak wymaga, czy informację publiczną stanowią dane dotyczące majątku samorządu zawodowego adwokatów, skoro adwokatura nie korzysta z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 powołanej ustawy zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Sądu I instancji samorząd adwokacki wykonuje powierzone mu zadania publiczne (art. 17 Konstytucji RP w zw. z art. 75a Prawa o adwokaturze) również z udziałem środków publicznych, np. postępowanie kwalifikacyjne na aplikację adwokacką czy egzamin adwokacki). Wykonywanie tych zadań predestynuje samorząd adwokacki do udzielenia w tym zakresie informacji publicznej w zakresie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje majątek podmiotów wymienionych a art. 4 ust. 1 ustawy jako przedmiot informacji publicznej, to jednak podkreślić należy, że w ustawie Prawo o adwokaturze nie występują unormowania, które w kwestii finansowania organów izb adwokackich odsyłałyby do przepisów o finansach publicznych. Majątek samorządu adwokackiego jest gromadzony ze składek członkowskich. Budżet izby jak i składki roczne na potrzeby izby, w tym finansowanie m.in. diet dla członków prezydium, uchwalane są przez zgromadzenie izby.

Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Zgromadzenie przez samorząd adwokacki majątku korporacyjnego nakłada na organy tego samorządu obowiązek odpowiedniego nim gospodarowania i rozporządzania, jak również udostępniania informacji o jego stanie członkom samorządu, co ma miejsce na corocznym zgromadzeniu izby (art. 40 Prawa o adwokaturze). Nie jest to jednak informacja publiczna, tak jak tego oczekiwałaby skarżąca Fundacja, albowiem zgromadzony majątek i jego przeznaczenie na potrzeby funkcjonowania organów samorządu zawodowego nie ma cech majątku publicznego i jest wyłączony spod kontroli społecznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 października 2015 r., II SAB/Sz 98/15, wniosła Fundacja. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego "zastosowanie" polegając wyłącznie na przytoczeniu tekstu jednostki redakcyjnej Konstytucji, a nie przez jego rzeczywiste materialne zastosowanie, pomimo że [członkowi prezydium ORA w [...]] są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, a z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób i wytworach tej działalności;

2. art. 82 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3) Prawa o adwokaturze przez błąd w zawężonym przyjęciu, że "majątek samorządu adwokackiego jest gromadzony ze składek członkowskich", gdy tymczasem niepomijalnym składnikiem tworzącym tego majątku są także dyscyplinarne kary pieniężne;

3. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że "dane dotyczące majątku samorządu zawodowego adwokatów" nie stanowią informacji publicznej, informacji o działalności organów samorządu zawodowego, o której mowa w art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Na uwzględnienie zasługiwał bowiem zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

W sprawie zainicjowanej wnioskiem Fundacji z [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA [...] w roku 2013, której konsekwencją jest niniejsza sprawa, należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją – według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że okręgowa rada adwokacka jest organem samorządu zawodowego adwokatów (przynajmniej w znaczeniu funkcjonalnym), a skoro tak, to jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej.

W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z k.p.a. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 Prawa o adwokaturze "Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których załatwienia ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym." Z kolei prezydium rady jest ciałem wyłanianym wewnątrz okręgowej rady adwokackiej, a tworzą je: dziekan, wszyscy wicedziekani, sekretarz rady oraz jego zastępca (o ile został wybrany), a także skarbnik (art. 43 ust. 1 Prawa o adwokaturze). Zgodnie z art. 43 ust. 2 prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Z powyższego wynika, że prezydium rady odgrywa rolę pomocniczą wobec rady. Pełnienie funkcji członka prezydium okręgowej rady adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania samorządu zawodowego (samorządu adwokackiego) wynikającego z art. 3 ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, członkowie prezydium okręgowej rady adwokackiej, poprzez pełnienie funkcji w tym wewnętrznym organie samorządowym, współuczestniczą w realizacji powierzonych samorządowi adwokackiemu zadań, które są niewątpliwie zadaniami o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji, samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f u.d.i.p. zauważyć należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych (pkt 2) – w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Jak wyżej wskazano, samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a sposób, w jaki te działania wykonuje, ma charakter publiczny. Stanowisko to jest zbieżne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego (por. wyrok NSA z 10.02.2016 r., I OSK 2372/14.

Niewątpliwie informacja żądana przez Fundację, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przedmiotowe diety wszak stanowią majątek publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – dla którego źródłem finansowania są między innymi obowiązkowe składki jej członków, ustalane corocznie w oparciu o art. 40 pkt 3 Prawa o adwokaturze. Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z 12.04.2016 r., I OSK 3415/15).

Dla oceny tej bez znaczenia są inne źródła dochodów samorządu zawodowego, dlatego też nie było potrzeby analizowania w tym kontekście zarzutów podniesionych w pkt 2 skargi kasacyjnej (naruszenia art. 82 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 3 Prawa o adwokaturze).

Jako że Sąd I instancji błędnie uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, tym samym nie rozpoznał sprawy w kontekście zarzucanej w skardze bezczynności organu, co w konsekwencji prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, w oparciu o art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.