Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 99/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 4 grudnia 2020 r. nr 49/20 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz A.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 99/21, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 4 grudnia 2020 r. nr 49/20 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz zasądził od organu na rzecz A.A. 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.A. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z dnia 24 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w X. o naliczenie i wypłatę różnicy w wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

Decyzją z dnia 29 października 2020 r. nr 32 Komendant Powiatowy Policji w X. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wskazując, że na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15, przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uznany został za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusza. Mocą art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. W świetle nowo wprowadzonej regulacji ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast na podstawie art. 9 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nowelizacja ustawy o Policji usunęła lukę prawną powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniem 1 października 2020 r. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw brak jest podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z jego żądaniem. Skarżący został bowiem zwolniony ze służby w dniu 21 lutego 2011 r. i stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. nr 49/20 utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w X.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wymieniony przepis utracił moc prawną w tym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednakże zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie ma zastosowania do skarżącego, bowiem skarżący został zwolniony ze służby w dniu 21 lutego 2011 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.A. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tych przepisów polegającej na uznaniu, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, kończąca sprawę administracyjną w oparciu o uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia przepis art. 115a ustawy o Policji nie jest "innym rozstrzygnięciem" wskazanym w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w konsekwencji odmowę ponownego ustalenia wysokości i wypłaty należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15;

- art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ponownego wyliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z uwzględnieniem liczby dni roboczych, w których funkcjonariusz może pełnić służbę i skorzystać z uprawnienia do wykorzystania płatnego urlopu wypoczynkowego i w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji negującej uprawnienie skarżącego do pełnego ekwiwalentu za niewykorzystane dni urlopu:

- art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w sposób dowolny i pomijający pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny przymiotu konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w zakresie ustalenia współczynnika ułamkowego 1/30 uposażenia policjanta jako podstawy ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wyeliminowania tej normy z obrotu prawnego od początku jej obowiązywania, a w konsekwencji odmowę ponownego ustalenia należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w należnej mu wysokości;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że decyzja ta jako naruszająca przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania powinna być uchylona.

Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przedstawił skutki wynikające z wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Przytoczył nadto fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, które jego zdaniem w pełni uzasadniają tezę, że odmowa wypłacenia należnego mu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Skarżący podniósł, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie można pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonej decyzji).

Rozstrzygając tak zakreślony spór Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, to jest w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten – co do zasady – został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach) – ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania.

W związku z tak zajętym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. (nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach), zgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadzi bowiem do oczywistej niekonstytucyjności normy odczytywanej z omawianych regulacji. Tym samym nie było podstaw, aby odmówić skarżącemu prawa do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że nie znalazł podstaw prawnych do zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, o co wnosił skarżący w treści skargi. Sąd meriti wskazał, że możliwość podjęcia przez sąd administracyjny tego rodzaju rozstrzygnięcia przewiduje art. 145a § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Sąd pierwszej instancji wskazał finalnie, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że powyższe przepisy są niezgodne z Konstytucją RP, a konkretnie z jej art. 66 ust. 2 w zw. 31 ust. 3 zdanie drugie, w zakresie w jakim ustawa o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy zastosowania art. 115a ustawy o Policji (znowelizowanego) dostosowanego do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w sytuacji w której wskazane przepisy stanowią obowiązujące prawo i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, co oznacza istnienie domniemania legalności wskazanych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania przez sąd;

- art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla Trybunału Konstytucyjnego, polegających na stwierdzeniu, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, podczas gdy w zakresie orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją właściwy jest jedynie Trybunał Konstytucyjny;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, który jako niezgodny z Konstytucją RP, nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach strony;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 866/20. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem organu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu. Przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach weszły w życie z dniem 1 października 2020 r. i stały się prawem obowiązującym, wobec czego organy obu instancji działając w oparciu o treść art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP w sposób zgodny z prawem wydały decyzje odmowne wobec wniosku skarżącego. Natomiast orzeczenie Sądu pierwszej instancji zmusza organ do wydania decyzji niezgodnej z treścią art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Organ wskazał, że przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 był art. 115a ustawy o Policji, który uznany został za częściowo niekonstytucyjny w zakresie przelicznika 1/30. W orzeczeniu tym nie wskazano jednoznacznie, że zasadnym będzie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 albo 1/22 ostatniego miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, zatem należy uznać, że Trybunał pozostawił ustawodawcy możliwość określenia przelicznika przy nowelizacji ustawy. Organ wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie stanów faktycznych powstałych od 6 listopada 2018 r., czyli obecnie zwalnianych funkcjonariuszy ze służby i korzystających z uprawnienia określonego w kwestionowanym art. 115a ustawy o Policji, co potwierdza ustawodawca w treści art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Dodatkowo uznano, że sądy nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego, więc Sąd pierwszej instancji nie był kompetentny do stwierdzenia niekonstytucyjności art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r. (sygn. akt I OSK 1537/14), podkreślając, że dla określenia świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby istotna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W związku z tym dla zakresu praw nabywanych przez zwalnianego funkcjonariusza kluczowy jest moment jego zwolnienia ze służby. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego. Tym samym decyzje organów obydwu instancji były zasadne i zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazując, że zarzuty skarżącego kasacyjnie organu podniesione względem wyroku Sądu pierwszej instancji są bezzasadne, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 5188/21) Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5188/21) Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza z kolei związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zaś do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną.

Wynik weryfikacji zarzutów kasacyjnych podniesionych w realiach rozpatrywanej sprawy okazał się negatywny, co stanowi podstawę do uznania, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W sytuacji, gdy w środku odwoławczym zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wynikowo zatem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania. Wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały przez skarżącego kasacyjnie sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności poddał ocenie skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Dla porządku poniższych, dalszych wywodów wskazać należy, że wyrokiem z 30 października 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 7/15 (publ.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 66 Konstytucji RP odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści, to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że powyższe przepisy są niezgodne z Konstytucją RP, a konkretnie z jej art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie, w zakresie, w jakim ustawa o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy zastosowania art. 115a ustawy o Policji dostosowanego do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt: K 7/15, w sytuacji, w której wskazane przepisy stanowią obowiązujące prawo i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, co oznacza istnienie domniemania legalności wskazanych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania przez Sąd. W treści przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji i uznanie, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją RP, a konkretnie z jej art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie w zakresie, w jakim ustawa o szczególnych rozwiązaniach ograniczyła czasowe ramy zastosowania art. 115a ustawy o Policji.

Abstrahując od prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, ze nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy też "pominięcie" (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 grudnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2255/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15) podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji uwzględniając różnice pomiędzy kategoriami przepisu prawnego i normy prawnej, nie odmawiał zastosowania powyższych przepisów, lecz uwzględniając treść tych przepisów dokonał ich analizy w celu odkodowania wyrażonych w nich norm, dochodząc finalnie do wniosku, że część normy wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ograniczającej czasowe ramy zastosowania normy wynikającej z aktualnego brzmienia 115a ustawy o Policji, dotknięta jest wadą tzw. wtórnej niekonstytucyjności, co zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadnia odmowę zastosowania takiej normy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dokonując analizy podniesionego zarzutu na tle rozważań poczynionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doszedł do konkluzji, że w istocie intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji leżącego u podstaw twierdzenia o wtórnej niekonstytucyjności wskazanej wyżej normy, czyli stanowiska w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyżej zaprezentowana perspektywa oceny wskazanego zarzutu determinuje uznanie, że zarzut ten nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. (a zatem w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach), do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał finalnie prawidłowej wykładni powyższych przepisów, chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 5, poz. 81), wyrażony został pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki z dnia 20 lutego 2002 r.; sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r.; sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, to jest od dnia 19 października 2001 r. Po drugie, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na powyższy wyrok, mimo, że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a). Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, należy uznać, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji nie determinuje uznania zasadności poglądu o tzw. wtórnej niekonstytucyjności normy, która z tych przepisów wynika. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skład orzekający przychyla się do prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a której wielokrotnie dokonywały sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Podkreślić należy, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować właśnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, publ. OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również i ten argument, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z zapatrywaniami organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Zgodnie z powołanymi przepisami:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zastosowanie art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że określony funkcjonariusz Policji za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień). Skutek ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwy do zaakceptowania.

Reasumując uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje adresowany do organów Policji obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Zatem od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu mają obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Przedstawiony wyżej sposób rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wykładnia ta nie daje jednakże podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5130/21), z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika bowiem wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje wskazane zapatrywanie podkreślając, że przeciwne twierdzenie Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku było nieprawidłowe.

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że za niezasadny należało poczytać również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny z Konstytucją RP, a tym samym nie naruszył art. 188 pkt 1 Konstytucji RP.

Znamiennym jest podkreślenie, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem procesu polegającego na ustaleniu znaczenia i zakresu normy prawnej, wskazanej jako podstawa rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał pełną kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., a zatem w brzmieniu nadanym wskazaną ustawą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie mogła skutkować – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu dokonanej wykładni. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego, uzupełniające stanowisko Sądu pierwszej instancji przeczy zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęciu czynności zastrzeżonych wyłącznie dla Trybunału Konstytucyjnego.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania.

Oczywistym jest, że nie istnieje prawna możliwość kwestionowania prawidłowości konkretnych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego przez podważanie formalnej poprawności sporządzenia uzasadnienia, bowiem art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi w tym zakresie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy (nieprzedstawienie stanu sprawy, czy też niewskazanie lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (w tym m.in. istotne sprzeczności treściowe, niejasność bądź nielogiczność zaprezentowanego wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd kasacyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania stanowiły w istocie bezpośrednią jak i w pełni logiczną konsekwencję rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu skarżący kasacyjnie organ skutecznie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.