Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy wybudowania altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działowych (dalej: ROD) przy [...] przez R.K., umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że [...] marca 2018 r. dokonano kontroli na terenie ROD i ustalono, że altana wybudowana przez R.K. w 2014 r. jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym. Konstrukcja ścian jest murowana, dach drewniany – mansardowy. Budynek wyposażony jest w instalację wodną i elektryczną, a także piec nadmuchowy, wykorzystywany do suszenia płodów. Wymiary obiektu są zgodne ze szkicem sporządzonym przez inwestora: 8,10 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 38,48 m2) o wysokości 4,70 m. PINB stwierdził, że uwzględniając paramenty obiektu (powierzchnię zabudowy) obiekt nie mieści się w grupie altan, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Następnie PINB wskazał, że [...] września 2018 r. przeprowadził oględziny w celu zweryfikowania oświadczenia złożonego przez inwestora 30 sierpnia 2018 r. W wyniku tych oględzin organ ustalił, że ściana szczytowa budynku została rozebrana na odcinku 2,18 m. Nad rozebranym odcinkiem ściany wykonano podciąg żelbetowy, zaś nowa ściana jest cofnięta w stosunku do pierwotnej o 79 cm. Zatem długość samego budynku wynosi 8,10 m – 0,79 m = 7,31 m. W ten sposób altana uzyskała wymiary 7,31 m x 4,75 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 34,72 m2. Powstała odsłonięta z jednej strony, zadaszona przestrzeń o wymiarach zewnętrznych 0,79 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 3,75 m2) i nie wchodzi ona w skład samego budynku (altany). Zdaniem PINB odsłonięta przestrzeń może zostać zaliczona jako zadaszona powierzchnia uzupełaniająca. W związku z powyższym PINB stwierdził, że w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych we własnym zakresie przez inwestora, obiekt dostosowano do wymagań określonych w przepisach. W ocenie PINB wzniesienie przedmiotowego budynku w obecnych wymiarach nie wymagało jakichkolwiek formalności, wynikających z przepisów prawa budowlanego.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Polski Związek Działkowców [...]. Pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez przyjęcie, że wybudowana altana spełnia wszystkie parametry zawarte w tym przepisie, podczas gdy faktycznie powierzchnia zabudowy nie odpowiada warunkom określonym w ustawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednak stanowisko, że w braku ustawowej regulacji należy mieć w tym zakresie na uwadze zapisy zawarte w Polskiej Normie PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zgodnie z punktem 5.1.2.2. ww. normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). WINB wyjaśnił, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do powierzchni zabudowy altany w rodzinnym ogrodzie działkowym wlicza się nawet taras, i w konsekwencji nawet dobudowanie tarasu może wpływać na legalność budowy (patrz: wyrok NSA z 18.09.2014 r., sygn. akt II OSK 675/13), nie są to bowiem elementy drugorzędne zabudowy, gdyż wyznaczają one zewnętrzne krawędzie budynku w rzucie pionowym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że do powierzchni zabudowy budynku zalicza się również powierzchnię "wnęki" (występującej w ścianie szczytowej budynku altany na odcinku 2,18 m), która byłoa wykonana – jak wskazał PINB – w celu "dostosowania do wymagań określonych w przepisach".

Podsumowując WINB uznał, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania dowodowego wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowana wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu R.K., złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji składający sprzeciw zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przez wadliwą interpretację przepisów Prawa budowalnego z jednoczesnym naruszeniem przepisów odrębnych,

2) art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przez stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt nie mieści się w grupie inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia.

Uzasadniając sprzeciw R.K. stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, że odsłonięta przestrzeń o powierzchni 3,75m2 nie powinna być wliczona do powierzchni altany.

Odpowiadając na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny WSA była decyzja organu odwoławczego - WINB - wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jest to tzw. decyzja kasatoryjna. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Poza sporem jest, że przedmiotowy budynek przez R.K. został pobudowany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych w 2014 r. Istota sporu między składającym sprzeciw a organem sprowadza się do ustaleń czy budynek na wskazanym terenie spełnia wymogi pozwalające na uznanie, iż nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: Pr. bud.) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej: u.r.o.d.). U.r.o.d. w art. 2 pkt 9a zawiera legalną definicję altany działkowej zgodnie z którą przez altanę działkową - należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Ponieważ w przypadku altany pobudowanej w Rodzinnych Ogrodach Działkowych pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie dla altany nie jest wymagane, najistotniejsze było ustalenie czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi legalnej definicji altany działkowej. U.r.o.d. – jak już wyżej wskazano – wprowadza ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy altany (do 35 m2). Pr. bud. nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zatem, jak słusznie uznał organ odwoławczy, należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Zatem, co do zasady, podzielić należało stanowisko WINB, że do powierzchni zabudowy przedmiotowej altany należało wliczyć także powierzchnię wnęki, przy czym ze względu na istniejącą jej obudowę należało ją nazwać rodzajem loggii. Organ odwoławczy uznawszy jednak, że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez składającego sprzeciw, przekracza dopuszczalną (określoną w u.r.o.d.) powierzchnię zabudowy, nie wziął pod uwagę brzmienia § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia (ust. 3). Dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki (ust. 4). Wprawdzie przepis powyższy reguluje kwestie związane z mierzeniem odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, jednak przez analogię wydaje się zasadnym także nie wliczanie grubości warstwy izolacyjnej do powierzchni zabudowy każdego obiektu budowlanego, w tym altany wybudowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, niezależnie od określonych w ww. przepisie odległości. Roboty budowlane związane wykonaniem docieplenia budynku nie są bowiem robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, która swym charakterem są zbliżone do remontu.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci szkicu sporządzonego przez składającego sprzeciw, opisującego wymiary (powierzchnię zabudowy) altany, dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych [...] marca 2018 r., wskazuje, że przed ociepleniem altana miała powierzchnię zabudowy 34,71 m2 a po ociepleniu 38,47 m2. Oznacza to (biorąc pod uwagę Polską Normę stanowiącą, iż powierzchnie zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu), że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez składającego sprzeciw nie przekracza dopuszczalnej, określonej w u.r.o.d., powierzchni zabudowy. Przy czym wskazać należy, na co zwrócił uwagę skarżący na rozprawie, że inwestycja realizowana była dwuetapowo, tzn. w 2014 r. R.K. wybudował sporną altanę a następnie "po pół roku ocieplił ściany zewnętrzne styropianem o grubości 20 cm...", co oznacza, że warstwa izolacyjna położona została na budynek już istniejący.

Powyższa kwestia, mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Organ ten zaś ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną we wszystkich jej aspektach. W świetle powyższego motywy kontrolowanej decyzji nie uzasadniają zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., który należy postrzegać jako wyjątek od reguły zobowiązującej organ II instancji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, niezależnie od organu I instancji. Wobec powyższego, na obecnym etapie sprawy sposób zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. należało ocenić jako dowolny.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).