Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 548/17 w sprawie ze skargi B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 13 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie wprowadzenie regulaminu korzystania z O. w L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Miasta L. na rzecz B. B. i A. J. solidarnie kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 548/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia 13 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Rada Miasta L. działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęła w dniu 13 marca 2014 r. uchwałę nr ... w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L. (Dz. Urz. Woj. L. z ... r. poz. ...).

W uchwale wskazano, że załącznikiem do uchwały jest regulamin korzystania z Ogrodu S. w L. zaś celem wprowadzenia regulaminu jest określenie współczesnych form użytkowania obiektu z uwzględnieniem jego historycznej wartości (§ 2). W § 5 regulaminu wprowadzono, kwestionowany przez skarżących – B. B. i A. J. – przepis, zgodnie z którym na teren Ogrodu S. w L. nie można wprowadzać psów z wyjątkiem psów przewodników.

Pismem z 10 czerwca 2014 r. B. B. i A. J. wezwali Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie w całości lub zmianę § 5 regulaminu korzystania z Ogrodu S. Rada Miasta L. uchwałą z 26 czerwca 2014 r. nr ..., uznała powyższe wezwanie za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 lipca 2014 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części dotyczącej przepisu § 5 Regulaminu.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 810/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił powyższą skargę z uwagi na to, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej, a tym samym nie wykazali spełnienia kryterium naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1747/15, uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie stwierdził brak interesu prawnego skarżących w sprawie. Skoro korzystanie z parku, jakim jest Ogród S. w L. przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały było ograniczone jedynie przepisami prawa powszechnego, a po jej wejściu w życie ograniczone zostało także przepisami tej uchwały, tym samym akt ten narusza uprawnienia skarżących do korzystania z Ogrodu S. będącego urządzeniem użyteczności publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skarżących są bezzasadne i skargę oddalił.

Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie przesądził o zgodności bądź niezgodności z prawem ww. uchwały Rady Miasta L. Sąd zauważył, że przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie jest jedynie § 5 tego regulaminu zgodnie z którym, na teren parku - Ogród S. nie można wprowadzać psów, z wyjątkiem psów przewodników.

Zaskarżona uchwała została podjęta na innej podstawie prawnej niż określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.u.c.p.g.". Ma to istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Granice swobody regulacji Rady Miasta L przy uchwalaniu uchwały nr ... wynikały z art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., a więc z normy całkowicie odrębnej od art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. i z tej racji przepisy ww. ustawy nie mogą być uznane za wzorce kontroli zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że sięgnięcie do normy zawartej w art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. byłoby uzasadnione w świetle wymogu zapewnienia spójności systemowej, skoro prowadziłoby to rezultatu sprzecznego z celem regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w celu określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będący aktem prawa miejscowego. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalany w tym trybie może normować jedynie ustawowo określony zakres spraw, a więc zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. Zagadnienie utrzymania czystości i porządku w obszarze Ogrodu S. nie było przedmiotem regulacji regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L, wprowadzonym w życie zaskarżoną uchwałą (jako jej załącznik).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych zakładającego, że umieszczenie w treści uchwały, wydanej – tak jak zaskarżona uchwała – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 6 i art. 41 ust. 1 u.s.g. – regulacji dotyczącej zakazu wprowadzania zwierząt na teren parku dotyczy w istocie zagadnień zawartych w art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz że regulacja taka jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

Nie można utożsamiać zaskarżonego regulaminu korzystania z Ogrodu S. z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zaskarżony akt normuje wyłącznie zasady i tryb korzystania z precyzyjnie określonego obiektu użyteczności publicznej, podczas gdy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy reguluje szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na obszarze całej gminy. Wynikającą z powszechnie przyjętego w nauce oraz w orzecznictwie domniemania racjonalności ustawodawcy wskazuje, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 u.u.c.p.g. zawierają upoważnienia ustawowe do wydania przez radę gminy odrębnych aktów prawa miejscowego, a zatem ich utożsamianie jest niedopuszczalne.

Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi co do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę § 12 ust. 4 regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta L. Z § 12 ust. 5 regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta L. wprost wynika obowiązek stosowania się przez właścicieli psów do zakazów wprowadzania tych zwierząt "na tereny przeznaczone do wspólnego użytku (obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników)".

W ocenie Sądu kwestią podstawową było prawidłowe ustalenie, jakie regulacje mieszczą się w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Pojęcie to obejmuje zespół spójnych norm, które w sposób najwłaściwszy - w danym otoczeniu społecznym - pozwalają na uregulowanie dostępu do wspólnego dobra (publicznego), jakim jest gminny obiekt bądź urządzenie użyteczności publicznej, w szczególności park miejski. W ocenie Sądu konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego – w szczególności oparcie jej na zasadach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażająca się w powierzeniu samorządowi "istotnej części zadań publicznych" wykonywanych "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" i ograniczeniu ingerencji organów centralnych tylko do procedur nadzorczych opartych głównie na kryterium legalności – wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA z 2012 r., nr 4, s. 40 i n.).

Mając na uwadze szeroką autonomię w stanowieniu prawa miejscowego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustanowienie w tym trybie reguł korzystania z obiektu użyteczności publicznej może wiązać się z narzuceniem ogólnych wzorców zachowania wszystkich osób korzystających z takiego obiektu (w tym jedynie przebywających na danym obszarze), co zawsze prowadzi do pewnego ograniczenia swobody zachowania i sposobu korzystania z obiektu przez każdą osobę. Tego rodzaju ograniczenia nie mogą prowadzić do całkowicie arbitralnego pozbawienia uprawnienia do korzystania z dobra wspólnego, a ich ustanowienie powinno być uzasadnione ochroną interesu nadrzędnego, za jaki należy uznać prawo ogółu społeczności lokalnej i innych osób do bezpiecznego i niezakłóconego przez współużytkowników swobodnego korzystania z danego obiektu bądź urządzenia publicznego, zaś ocena zakresu koniecznej regulacji jest pozostawiona organowi stanowiącemu prawo miejscowe, przy uwzględnieniu specyfiki lokalnej, w tym potrzeb ludności i warunków eksploatacji obiektu. W ocenie Sądu najdalej idące ograniczenie zakresu korzystania z obiektu publicznego, a więc związane z zakazem wstępu, winno być określone z uwzględnieniem racjonalnych kryteriów, przy uwzględnieniu zapewnienia prawa do korzystania z tego obiektu jak najszerszemu kręgowi obywateli. Rada gminy określając "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" winna zachować możliwie szeroki dostęp do wspomnianych obiektów i urządzeń przyjmując, że dostęp ten powinien być limitowany jedynie z ważnych powodów, a więc wówczas, gdy wymaga tego ochrona praw i wolności innych osób, bądź ochrona samego obiektu publicznego, o ile występuje realne zagrożenia dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ograniczenia w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej będące wynikiem wyważenia wartości prawem chronionych powinny być rezultatem racjonalnego, z punktu widzenia interesu całej społeczności lokalnej, wyboru najlepszego modelu zachowującego należytą proporcję pomiędzy oczekiwaniem pełnej dostępności do publicznych obiektów i urządzeń, a realną możliwością zapewnienia szerokiego dostępu do dóbr reglamentowanych, co może łączyć się z koniecznością ograniczenia dostępu do tych dóbr. Odnosząc powyższe reguły do spornej kwestii ograniczenia dostępu do obiektu Ogrodu S. osób prowadzących psy, Sąd stwierdził, że Rada Miasta L. była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzania na teren Ogrodu S. psów, z wyjątkiem psów przewodników.

Sąd podzielił poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 22 marca 2017 r. wskazał, że nie ma wyodrębnionego prawa właścicieli psów do wyprowadzania psów w miejscach publicznych. Nie można twierdzić, że zakaz wprowadzania psów do tego parku narusza art. 52 ust. 1 Konstytucji z którego wynika wolność swobodnego poruszania się. Art. 52 ust. 1 Konstytucji nie jest na tyle konkretny, by mógł być bezpośrednio stosowany.

Niezasadne w ocenie Sądu pierwszej instancji były zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji gwarantującego wszystkim równość wobec prawa. Zasada równości może doznać ograniczeń pod warunkiem, że ograniczenia te wynikają z przepisów prawa które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Rada Miasta nie naruszyła nakazu równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej kategorii istotnej, bowiem posiadanie przez obywateli psów lub ich nieposiadanie, to cecha w świetle § 5 regulaminu korzystania z Ogrodu S. nieistotna, gdyż w żadnym z tych przypadków regulamin nie ingeruje w uprawnienie do osobistego korzystania z obiektu użyteczności publicznej, co tylko mogłoby mieć znaczenie dla oceny naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Korzystanie ze wspólnego dobra publicznego jakim jest park miejski wymaga podporządkowania się ogólnym zasadom, które wiążą się z takim charakterem omawianego obiektu i z tego powodu każdy winien respektować w szczególności te reguły, które służą poszanowaniu praw innych osób, także uprawnionych do korzystania z tego samego dobra publicznego.

Odnosząc się do naruszenia art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Sąd wskazał, że przepis ten zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, nie uniemożliwia zaś wprowadzenia postanowień aktu prawa miejscowego regulujących ograniczenia we wprowadzeniu psów do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest park miejski.

W skardze kasacyjnej B. B. i A. J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności § 5 regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L. wprowadzonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia 13 marca 2014 r. nr ... oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie wadliwej oceny zasadności zaskarżonej uchwały i niedostatecznego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych, a w tym do okoliczności, że:

a) cel w postaci umożliwienia korzystania z Ogrodu S. dla potrzeb rekreacyjnych jest osiągalny nie tylko poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania psów do obiektu, lecz także poprzez ustanowienie nakazów określonego postępowania ze zwierzętami oraz stworzenie specjalnych wydzielonych i ogrodzonych stref dla odwiedzających park z psami;

b) zakaz dotyczy jedynie wprowadzania na teren Ogrodu S. psów, a nie innych zwierząt, co skutkuje nieuprawnionym różnicowaniem sytuacji właścicieli psów w stosunku do właścicieli innych zwierząt domowych;

2) przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta L. uchwałą z dnia 13 marca 2014 r. w przedmiocie przyjęcia regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L. mogła wprowadzić całkowity zakaz wprowadzania psów do obiektu, w sytuacji gdy działając w ramach przysługujących kompetencji, Rada Miasta była władna jedynie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej, jakim jest Ogród S.;

b) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sprawie, w sytuacji gdy ustanowienie zakazu wprowadzania psów do Ogrodu S. jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich;

c) art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania psów do Ogrodu S., w sytuacji gdy ograniczenie prawa do przybywania w miejscach publicznych, którym niewątpliwie jest Ogród S., jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia;

- błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że istotą wolności człowieka jest możliwość podejmowania swobodnych decyzji, w tym co do sposobu opieki nad zwierzęciem, zaś zgodnie z ta normą każdy ma prawo do czynienia tego, czego prawo mu nie zakazuje, skąd wynika prawo do swobodnego wprowadzania psów do Ogrodu S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Cześć zarzutów skargi kasacyjnej jest trafna.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem § 5 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta L. z dnia 13 marca 2014 r. nr ... w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z Ogrodu S. w L., Zgodnie z powołanym § 5 załącznika nr 1 do tego regulaminu na teren Ogrodu S. w L. nie można wprowadzać psów, za wyjątkiem psów przewodników.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że Rada Miasta L. mogła wprowadzić całkowity zakaz wprowadzania psów (za wyjątkiem psów przewodników) do ogrodu miejskiego będącego obiektem użyteczności publicznej. W ocenie skarżących kasacyjnie działając w ramach przysługujących kompetencji Rada Miasta była władna jedynie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej jakim jest Ogród S. w L., a nie wprowadzania zakazu.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać przepisy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten zawiera delegację ustawową do ustanowienia aktu prawa miejscowego obejmującego zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Takim obiektem jest każdy ogólnodostępny parki miejski (ogród), w tym Ogród S. w L.

Przeprowadzona w zaskarżonym orzeczeniu przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie jest prawidłowa. Wydanie aktu prawa miejscowego na omawianej podstawie polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie istnieją przepisy uszczegółowiające zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień (tak też NSA w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 862/15, opub. w LEX nr 1796298).

Tym samym nalezy stwierdzić, że podstawa prawna do regulowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy z innej ustawy nie wynika odrębna postawa prawna regulująca w sposób bardziej precyzyjny delegację ustawową umocowującą organy samorządu gminy do określenia trybu i zasad korzystania z konkretnych urządzeń użyteczności publicznej lub w dużo bardziej skonkretyzowanym zakresie.

Problem ten dostrzegł także Sąd pierwszej instancji wskazując, że co prawda istnieje w systemie prawnym podstawa prawna do wydawania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ale zarazem nietrafnie uznał, że przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.) zwanej w skrócie u.u.c.p.g., nie zawierają delegacji do regulowania zasad wstępu do parku miejskiego właścicieli psów wraz z tymi zwierzętami. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku i reguluje w tym zakresie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym to ww. przepis zawiera ustawową delegację zobowiązującą organy stanowiące gmin do ustalenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe do ochrony przed zanieczyszczaniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, czyli np. parków miejskich.

Tym samym skoro odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznanie, że ta sama materia (ten sam przedmiot) może być regulowany na dwóch różnych podstawach prawnych, prowadziłoby to do wewnętrznej niespójności a tym samym i sprzeczności systemu prawa. Uniknięcie takiej sytuacji powinno prowadzić do przyjęcia, że zakres delegacji ustawowej objęty art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wyłącza wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji powinien ocenić legalność zaskarżonego § 5 załącznika nr 1 uchwały przez pryzmat zgodności z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., który to przepis nakazuje uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie zabezpieczenia (ochrony) przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak podania w uchwale właściwej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego lub nawet brak podania jakiejkolwiek podstawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie powinien kierować się jedynie tym, jaka podstawę delegacji ustawowej wskazał organ stanowiący Miasta L.

Oceniając zgodność zaskarżonego § 5 załącznika nr 1 uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. należy stwierdzić, że powołany przepis ustawy zakazuje wprowadzania do aktów prawa miejscowego generalnych zakazów wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na tereny podlegające wspólnego użytkowi, czyli także tereny parków miejskich lub ogrodów miejskich.

Przyjęcie zakazu wprowadzania zwierząt do obiektu użyteczności publicznej jakim jest Ogród S. w L. na podstawie odrębnej uchwały Rady Miasta stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego.

Ponadto wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że jednoznacznie przyjmowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu jak zakaz wprowadzania określonych zwierząt nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, opub. w LEX nr 2352608; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 870/17, opub. w LEX nr 2474215; wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, opub. w NZS 2014/6/2; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, opub. w LEX nr 1527453; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 784/13, opub. w LEX nr 1405115; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, opub. w LEX nr 1418249; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 200/15, opub. w LEX nr 1792704).

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że istotą samorządu terytorialnego jest przekazywanie mu takich zadań publicznych, których wykonywanie wymaga doprecyzowania i dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb. Temu właśnie odpowiada delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., zgodnie z którą rada gminy ustala, jakie obowiązki są nakładane na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, celem ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Obowiązki te mogą być odmienne w różnych gminach. Natomiast wprowadzenie zakazu wchodzenia z psami do terenów wspólnego użytku nie ma nic wspólnego z nakładaniem obowiązków, ponieważ są one wówczas niepotrzebne. Inny jest cel ustawy o ochronie czystości i porządku w gminach.

Trafny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 32 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sprawie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wprowadzania psów do Ogrodu S. w L. jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich. Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza zasadę równości jako jedną z podstawowych zasad systemu prawnego. Zgodnie z tą zasadą wszyscy są równi wobec prawa i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wprowadzenie zakazu wprowadzania pasów na tereny parków miejskich (ogrodów miejskich) bez ustawowej podstawy umożliwiającej zróżnicowanie w tym zakresie stanowi naruszenie zasady równości przez organ samorządu gminnego. Organy samorządu nie mogą bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego doprowadzić do prawnego zróżnicowania praw mieszkańców. W tym zakresie zasadny jest także zarzut naruszenia zasady równości poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzania na teren Ogrodu S. psów a nie innych zwierząt, co skutkuje nieuprawnionym różnicowaniem sytuacji właścicieli psów w stosunku do właścicieli innych zwierząt domowych. Jest to zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania jak błędnie wskazano to w treści skargi kasacyjnej.

Natomiast zarzuty błędnej wykładni art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie są zasadne. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji wolność człowieka podlega ochronie prawnej i zaskarżony § 5 załącznika nr 1 nie ogranicza ochrony wolności osób przebywających na terenie Ogrodu S. w L. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej zaskarżony paragraf nie ograniczył prawa do przybywania w miejscach publicznych przez człowieka (mieszkańca Gminy L. lub mieszkańca innej gminy). Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym Konstytucja zapewnia każdemu wolność poruszania się po terytorium Polski oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Przepis ten nie chroni wolności zwierzęcia, natomiast zaskarżony paragraf 5 nie ogranicza wolności do poruszania się po terytorium Polski, wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1747/15 stwierdził, że w tej sprawie uchwała w zaskarżonym zakresie nie naruszyła ani art. 31 ust. 1, ani też art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Tylko częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie wadliwej oceny zasadności zaskarżonej uchwały i niedostatecznego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych, w tym do okoliczności, że cel w postaci umożliwienia korzystania z Ogrodu S. dla potrzeb rekreacyjnych jest osiągalny nie tylko poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania psów do obiektu, lecz także poprzez ustanowienie nakazów określonego postępowania ze zwierzętami oraz stworzenie specjalnych wydzielonych i ogrodzonych stref dla odwiedzających park z psami.

Strona skarżąca prawidłowo wskazała na naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez brak unieważnienia zaskarżonego fragmentu aktu prawa miejscowego i braku w tym zakresie dostrzeżenia, że nie ma żadnej delegacji ustawowej upoważniającej do wprowadzania zakazu wprowadzania psów do parku miejskiego. Natomiast ustanowienie ewentualnych nakazów określonego postępowania ze zwierzętami oraz stworzenie specjalnych wydzielonych i ogrodzonych stref dla odwiedzających park z psami mogłoby być uznane za spełniające wymogi delegacji ustawowej zawartej w u.u.c.p.g.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest usprawiedliwiony, ponieważ w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował jako kryterium kontroli jedynie legalność. Innych kryteriów kontroli Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie stosował. Nieprawidłowo dokonana wykładnia prawa materialnego także nie stanowi naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę B. B. i A. J. Uznając, że skarga jest zasadna i trafnie skarżący zarzucili Radzie Miasta L. istotne naruszenie prawa poprzez uchwalenie w § 5 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 13 marca 2014 r. nr ... zakazu wprowadzania psów z wyjątkiem psów przewodników bez podstawy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 załącznika nr 1 do ww. uchwały.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Gminy Miasto L. na rzecz skarżących kasacyjnie solidarnie zwrot kosztów postępowania w sprawie. Koszty te obejmują kwotę wpisu od skargi (300 zł), kwotę wpisu od skargi kasacyjnej (150 zł), kwotę opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji (100 zł), kwotę 17 złotych tytułem opłaty uiszczone od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).