Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi "A" spółki jawnej z siedzibą w S.G. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia na okres od 1.01.2017 r. do 31.12.2017 r. rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie Powiatu [...] oddala skargę.

W dniu 24 listopada 2016 r. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego podjęła Uchwałę nr XXIX/367/2016 w sprawie ustalenia na okres od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie powiatu łódzkiego wschodniego. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814, poz. 1579) oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 823, poz. 960) po zasięgnięciu opinii burmistrzów i wójtów miast i gmin z terenu powiatu łódzkiego wschodniego oraz Okręgowej Izby Aptekarskiej w Łodzi uchwalono, co następuje:

§ 1.1. Na okres od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. ustala się rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie powiatu łódzkiego wschodniego, zgodnie z Załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

2. Apteki, o których mowa w ust. 1, w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnią dyżury w porze nocnej od poniedziałku do soboty w godzinach od 20.00 do 8.00, a w niedziele i święta oraz inne dni ustawowo wolne od pracy od godziny 8.00 do godziny 8.00 dnia następnego, zgodnie z Załącznikiem nr 2, Załącznikiem nr 3 i Załącznikiem nr 4 do niniejszej uchwały.

§ 2. Zobowiązuje się właścicieli aptek do przestrzegania zapisów niniejszej uchwały oraz umieszczenia w widocznym miejscu:

Rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, soboty i niedziele w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r.", stanowiącego Załącznik nr 1 do niniejszej uchwały;

2) Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gminy Andrespol", stanowiącego Załącznik nr 2 do niniejszej uchwały; "Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gminy Koluszki", stanowiącego Załącznik nr 3 do niniejszej uchwały;

3) Rozkładu dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni ustawowo wolne od pracy w okresie od dnia 1.01.2017 r. do dnia 31.12.2017 r. pełnionych przez apteki ogólnodostępne mające swoją siedzibę na terenie gmin: Tuszyn, Rzgów i Brójce, stanowiącego Załącznik nr 4 do niniejszej uchwały.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Łódzkiego Wschodniego.

§ 4. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Na powyższą uchwałę A Spółka jawna z siedzibą w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i ustalenie dyżurów nieuzasadnionych potrzebami miejscowej ludności a więc bez istnienia ważnego interesu publicznego, naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. am.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie uzasadnionych interesów skarżącej i przez to ograniczenie jej prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 64 ust. 2 i art. 65 Konstytucji poprzez narzucenie skarżącej bezpłatnych dyżurów wprowadzając w ten sposób zróżnicowanie wśród podmiotów ochrony zdrowia.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała nr XXIX/367/2016r. Rady Powiatu nie zawierała uzasadnienia, skarżąca tak samo jak i mieszkańcy powiatu nie mogli zapoznać się z motywami jej podjęcia i dla bardzo wielu mieszkańców powiatu była ona niezrozumiała i nielogiczna. Zdaniem Skarżącej – podjęta w taki sposób uchwała, bez uzasadnienia motywów podjęcia jej w takim brzmieniu sprzeczna z zasadami dobrej legislacji i chociażby z tego względu winna być uznana za nieważną. Braku tego nie konwaliduje uzasadnienie post fatum zawarte do uchwały nr XXXII/412/2017 Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 26 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z uwagi na naruszenie interesu prawnego poprzez w.w. uchwałę, Skarżąca wystąpiła do Rady Powiatu Łódzkiego z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa podnosząc , iż uchwała:

1/ narusza obowiązujący przepis art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez pominięcie jako kryterium nałożenia obowiązków na poszczególne apteki ogólnodostępne na terenie powiatu "zapotrzebowania ludności" na usługi farmaceutyczne, brak rozeznania co do faktycznych potrzeb ludności na usługi farmaceutyczne w nocy, niedziele i święta i inne dni wolne od pracy, ilości nadzwyczajnych przypadków wymagających interwencji lekarza i zakupu leków, co uzasadniałoby dyżurowanie aptek, a przez to narusza fundamentalne zasady wolności gospodarczej i ochronę prawa własności gwarantowanej przez przepisy Konstytucji,

2. nie przewiduje odpłatności za narzucone uchwałą dyżury aptek , przez co narusza zasadę swobody działalności podmiotów gospodarczych wobec prawa,

3. narusza zasadę równości pomiędzy aptekami ogólnodostępnymi działającymi na terenie samego powiatu, zwalniając apteki funkcjonujące w gminie Brójce z obowiązku pełnienia dyżurów.

Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego.

Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego stwierdziła, że

al nałożenie obowiązku dyżurowania" ... nie narusza istoty wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności bowiem odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, ponieważ służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej,

bl ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne obowiązek dyżurowania nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki,

cI żaden przepis nie daje możliwości ustanowienia dopłaty celowej na funkcjonowanie apteki w godzinach nocnych ani finansowania apteki w jakiejkolwiek formie.

Z powyższym uzasadnieniem oraz z treścią zaskarżonej uchwały skarżąca nie zgodziła się wskazując, że narusza ona przepis art. 94 ust. 1 i ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Przepis ten stanowi, iż "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". Jak z powyższego sformułowania wynika, podstawowym kryterium ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych winno być zapotrzebowanie ludności na usługi farmaceutyczne. Kwestia dostępności do świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne potraktowana została jako dodatkowa, opcjonalna, a to z uwagi na zastosowanie partykuły "również". Przede wszystkim - zapotrzebowanie na dane usługi we wszystkich branżach działalności gospodarczej - jest podstawowym czynnikiem wpływającym na decyzję podmiotu gospodarczego co do uruchomienia działalności. To właśnie ten czynnik zadecydował, iż na terenie np. gminy Brójce działa tylko jedna apteka, zaś na terenie gminy Koluszki - 9 aptek. Zapotrzebowanie na usługi farmaceutyczne rzutuje również na godziny otwarcia aptek ogólnodostępnych. W mieście Łodzi, gdzie istnieje wiele szpitali z doraźną pomocą lekarską, istnieje szereg restauracji, pubów, gdzie duża liczba osób prowadzi nocne życie, szereg aptek pracuje całodobowo. Brak natomiast rzeczywistego uzasadnienia do pracy apteki w godzinach nocnych w K., gdzie istnieje jedna przychodnia lekarska czynna w dni powszednie w godzinach od 8.00 do 18.00, gdzie brak jest całonocnej placówki skupiającej ludność, gdzie tryb życia jest zupełnie inny niż w dużym mieście. Oczywiście mogą zdarzyć się przypadki nagłe, trudne do przewidzenia, jednakże wówczas pacjent wzywa pogotowie ratunkowe, które udziela mu pomocy na miejscu, w tym również stosuje odpowiednie leki, bądź przewozi pacjenta na ratunkowy oddział szpitalny, gdzie jest zaopatrywany we wszystkie niezbędne leki, bądź też sam pacjent jedzie do placówki lekarskiej, która jest w Łodzi, w Andrespolu lub Brzezinach. Zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym jest, że w tym ostatnim przypadku - pacjent po wizycie u lekarza stara się wykupić receptę w całodobowo czynnej aptece w Łodzi, Andrespolu. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie zapotrzebowania ludności na usługi farmaceutyczne w nocy, niedziele, święta i dni wolne od pracy. Jak napisano wyżej, są przypadki, których nie da się przewidzieć, jednakże częstotliwość takich przypadków da się zweryfikować na podstawie występowania ich w określonych przedziałach czasowych, z uwzględnieniem specyfiki danego powiatu, bowiem na pewno - ilość np. złamań kończyn jest większa w okresie zimowym niż w okresie wiosennym itp.

Apteka skarżącej w trakcie dyżurów wyznaczonych przez Radę Powiatu Łódzkiego - w okresie: styczeń - grudzień 2016 r., a więc w czasie 50 dyżurów/ miała 2 pacjentów, przy czym z całą mocą podkreślić należy, że dokonane zakupy nie dotyczyły leku niezbędnego dla ratowania życia i zdrowia pacjenta. Część sprzedanych produktów leczniczych dostępna jest w sprzedaży na stacjach benzynowych , supermarketach a nawet w sklepach spożywczych.

Sytuację sprzedaży przez apteki leków w nocy, niedziele, święta i dni wolne od pracy na terenie województwa łódzkiego doskonale zna Okręgowa Izba Aptekarska w Łodzi, która negatywnie zaopiniowała projekt uchwały Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego ustalającej dyżury aptek, podkreślając, iż brak jest merytorycznego uzasadnienia nakładania obowiązku pracy na apteki w nocy, w niedziele, święta i dni wolne od pracy, bowiem przy negatywnym stanowisku Rady Powiatu co do odpłatności za dyżury aptek - każdy dyżur apteki przynosi dla niej straty finansowe. Zdaniem skarżącej - poprzez brak danych statystycznych pozwalających stwierdzić, iż ilość nadzwyczajnych przypadków wymagających interwencji lekarza i zakupu leków w porze nocnej, czy też niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy w latach minionych nakazuje wprowadzić określone dyżury na terenie powiatu - uchwała Rady Powiatu jest decyzją arbitralną, nadużywającą prawa, podjętą wyłącznie z asekuracji radnych.

Aptece B w K. na 2017r. wyznaczono 46 "dodatkowych "dyżurów" przypadających w nocy bądź też w niedziele i święta w tym, w 10 miesiącach 2017r. po 4 "dyżury", w marcu i wrześniu po 3 dyżury. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego "przydział" ten uzasadnia kierowaniem się zasadą równości podmiotów wobec prawa, z czego wynika utworzenie harmonogramu dyżurów bez analizowania faktycznych potrzeb ludności, ale dla zasady a właściwie obawy, bo jak sama Rada wskazuje w uzasadnieniu uchwały o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ... "Norma kompetencyjna zawarta w ust. 2 art. 94 ustawy wyraźnie zobowiązuje radę do określenia rozkładu godzin pracy aptek nie tylko od poniedziałku do piątku, ale i w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy" i dalej" W sytuacji, gdyby Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego nie uregulowała w przedmiotowej uchwale zarówno rozkładu pracy aptek w zwykłych warunkach jak i rozkładu pracy w nocy oraz dni wolne od pracy, wówczas nie zrealizowałaby właściwie powierzonej jej kompetencji". Zdaniem skarżącej Rada Powiatu opatrznie interpretuje przepis art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego pomijając całkowicie : 1/ potrzeby ludności, 2/ zdrowy rozsądek oraz 3/ interes społeczny, którym jest rozwój przedsiębiorców, który istnieje tylko wtedy, gdy działalność przedsiębiorcy jest rentowna.

Skarżąca wskazała, że w całym ubiegłym 2016 r. w czasie dyżurów Apteki B w K. było 2 pacjentów, którzy nie realizowali recept, co świadczy o tym , iż wizyta nie była spowodowana sytuacją zagrożenia życia pacjenta. Praca w narzucone uchwałą dyżury przyniosła Skarżącej w 2016 r. straty 20.000 zł. Każdy miesiąc kalendarzowy ma 30 albo 31 dni (z wyjątkiem miesiąca lutego). Skoro Rada Powiatu wyznaczyła skarżącej 4 dyżury w miesiącu, to ma świadomość, że w czasie 26 nocy, 3 sobót i 3 niedziel mieszkańcy K. będą w razie potrzeby musieli jechać do innej miejscowości na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego, w których Rada Powiatu wyznaczyła dyżury.

Zdaniem Skarżącej, wynikające z ustawy zobowiązanie do określenia rozkładu pracy aptek w porze nocnej, soboty, niedziele, święta i dni wolne od pracy nie oznacza wcale, że rada ma wyznaczyć każdej aptece funkcjonującej na terenie powiatu "dyżury" w porze nocnej, niedziele itd. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby jedynej aptece działającej w danej miejscowości nakazać pracę każdej nocy, w każdą sobotę i niedzielę a także święto i dzień wolny od pracy. Jest to zdaniem skarżącej nielogiczne.

Według Skarżącej potrzeby ludności w zakresie zaopatrzenia w produkty lecznicze nie wymagają pracy aptek w czasie wskazanym w harmonogramach stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały. Narzucenie pracy w godzinach określonych w załącznikach, dokonane bez analizy potrzeb ludności, miejscowych uwarunkowań powiatu, sprzedaży szeregu produktów leczniczych w placówkach pozaaptecznych oraz kondycji finansowej aptek stanowi również naruszenie postanowień Konstytucji RP - art. 22. Zdaniem Skarżącej zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni prowadzi nie tylko do obrazy art. 22 Konstytucji RP lecz także do obrazy art. 64 oraz art. 65 Konstytucji poprzez wprowadzenie niejako nakazowego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez apteki. Uchwała ta narusza również treść art. 6 art. 8 oraz art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1445/ - promocja i ochrona zdrowia jest zadaniem publicznym powiatu. Od dnia uchwalenia ustawy o samorządzie powiatowym t.j. w 1998r. powiat nie miał przyznanego zadania jakim jest w ramach promocji i ochrony zdrowia uchwalanie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Zadanie to pojawiło się dopiero w 2001 r. w dniu 6 września poprzez uchwalenie Prawa farmaceutycznego, które w art. 94 ust. 2 nałożyło na Radę Powiatu obowiązek ustalenia rozkładu godzin pacy aptek ogólnodostępnych, w tym o rozkładzie godzin pracy w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Art. 53 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi" Przekazywanie powiatowi, w drodze ustawy, nowych zadań wymaga zapewnienia środków finansowych koniecznych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów. Jak z powyższego uregulowania wynika, Powiat winien już od 2002 r. otrzymywać dodatkowe środki finansowe na realizację nowego zadania t.j. ustalenia rozkładu godzin pracy aptek jakim ustawa Prawo farmaceutyczne obarczyła Powiat. W budżecie powiatu winne być na każdy rok zarezerwowane środki finansowe na ustalenie w drodze umowy cywilnoprawnej powiatu z aptekarzem odpłatności za dyżury. Za brak przezorności Powiatu i starań o otrzymanie z budżetu Państwa stosownych środków nie mogą finansowo odpowiadać aptekarze poprzez świadczenie nieodpłatnych, narzuconych im dyżurów. Apteka ogólnodostępna jest samodzielnym podmiotem gospodarczym, działającym na zasadzie rozrachunku gospodarczego ,jest równorzędnym podmiotem, działającym w sferze ochrony zdrowia. Apteka nie jest jedynym podmiotem gospodarczym działającym w sferze ochrony zdrowia; również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej a także samodzielne, prywatne, jednoosobowe gabinety lekarskie działają na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wszystkie ich usługi są płatne Nadto, nawet świadczeniodawca zgodnie z art. 5 pkt 41 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz.U. z 2008r. nr 164 poz. 1027 ze zm. - podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, który nie zawarł umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma prawo do wynagrodzenia za świadczenie opieki zdrowotnej udzielone świadczeniobiorcy w stanie nagłym. W budżetach powiatu i budżetach gmin przewidziane są środki na tzw. usługi zdrowotne. Powszechnie wiadomym jest, iż poszczególne powiaty zawierają z lekarzami umowy w sprawie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej świadczonej poza godzinami pracy określonymi w umowach o udzielanie świadczeń opieki podstawowej opieki zdrowotnej / z NFZ/. Zagwarantowana Konstytucją RP zasada równości wobec prawa - wszystkich podmiotów gospodarczych wymaga - by także z aptekami zawierane były umowy na świadczenie usług w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. t.j. poza godzinami pracy tych podmiotów zgłoszonymi do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Pogwałcenie poprzez zaskarżoną uchwałę zasady równości podmiotów gospodarczych wobec prawa - winno skutkować - zdaniem skarżącej uznaniem uchwały za nieważną.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego wniosła o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci pisma Okręgowej Izby Aptekarskiej w Łodzi z dnia 12 maja 2016 roku oraz pisma Naczelnej Rady Aptekarskiej w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 roku. Pełnomocnik powołał się na przepisy Konstytucji RP, które powinny mieć zastosowanie w sprawie – art. 32, 64 ust. 3 i art. 167. Wskazał, iż zostały one naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie pełnomocnika zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga spełnia wymogi formalne. Skarżąca wyczerpała tryb postępowania – wezwała organ powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Oczywisty jest także interes prawny skarżącej spółki, która jest właścicielem apteki znajdującej się w miejscowości K., a uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą w sposób bezpośredni tej apteki.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej jako: prawo farmaceutyczne), w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.

O powyższym charakterze uchwały rady powiatu w sprawie ustalenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. , sygn. akt II GSK 1136/10 stwierdzając, że jest to akt prawa miejscowego o charakterze powszechnym, obejmującym szerszy krąg osób i skierowanym do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie powiatu (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w składzie niniejszym, w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku. Dlatego też za niezasadne uznaje stanowisko skarżącej, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.

Z redakcji art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1765/14, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/12 – dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.

Analiza art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia.

W związku z tym za nieuzasadnione trzeba uznać stanowisko skarżącej, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia przesłanki ustawowej dostosowania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności, gdyż pomija fakt, iż na terenie pobliskich miejscowości całodobowo dostępne są placówki lecznicze, a z reguły pacjenci korzystający ze świadczeń medycznych w porze nocnej oraz ze świątecznej pomocy lekarskiej zaopatrywani są w niezbędne leki w takich placówkach od razu na miejscu. Z art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego nie wynika, aby ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przez radę powiatu miało uwzględniać godziny funkcjonowania placówek medycznych na terenie tego powiatu. Czym innym jest bowiem dostępność do całodobowej opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia przez Radę całodobowej dostępności do aptek na terenie powiatu. W sytuacji, gdyby osoby potrzebujące dokonać wyłącznie zakupu środków farmaceutycznych miały każdorazowo w porze nocnej oraz w niedziele i święta zgłaszać się w tym celu do placówek medycznych funkcjonujących na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego, to chorzy, wymagający pomocy medycznej, dostęp do tej pomocy mieliby znacznie ograniczony.

Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego tj. po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu (opinie pozytywne) i samorządu aptekarskiego (opinia negatywna). Warto zaznaczyć, iż z przepisu tego nie wynika, aby opinie wójtów (burmistrzów) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego miały dla organu powiatu charakter wiążący, zatem okoliczność, iż uchwałą z dnia 20 października 2016 r. Okręgowa Rada Aptekarska w Łodzi negatywnie zaopiniowała projekt uchwały rady powiatu w sprawie określenia godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie tego powiatu, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej uchwały.

Także , w ocenie sądu, nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez nieuprawnioną i nadmierną ingerencję Rady Powiatu w sferę swobody prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej, uchwała doprowadziła do dowolnego ograniczenia praw Spółki do swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i doktrynie wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), jednak nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie oznacza, że prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, które uzasadniają ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, taka sytuacja nie miała miejsca. Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

Jak zauważa się w orzecznictwie, ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że procedura podejmowania uchwały ustalającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych określona w art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego uwzględnia wynikającą z art. 12 u.s.d.g. zasadę współdziałania organów administracji publicznej przy wykonywaniu działań z organizacjami pracodawców, organizacjami pracowników, organizacjami przedsiębiorców oraz samorządami zawodowymi i gospodarczymi, zobowiązując organ do zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. Co przedstawiono we wcześniejszych wywodach, organ spełnił swój obowiązek w tym zakresie. bowiem Okręgowa Izba Aptekarska w Łodzi uchwałą z dnia 20 października 2016 r. zaopiniowała przedstawiony projekt uchwały. Natomiast ani z art. 94 ust. 2 prawa farmaceutycznego, ani z art. 12 u.s.d.g. nie wynika obowiązek konsultacji przez organ administracji przy wykonywaniu swych zadań (w tym wypadku – obowiązku określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych) z poszczególnym przedsiębiorcą tzn. podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną.

Z powyższych względów, za bezpodstawny należy uznać także zarzut Spółki w zakresie naruszenia zaskarżoną uchwałą Konstytucji RP, tj. art. 22, art. 31, art. 64 i art. 65. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to - jak zaznaczono wyżej - odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3, art. 22 i 64 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności czy też własności – odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnej chronionych.

W odniesieniu natomiast do zarzutu skarżącej, w zakresie naruszenia art. 65 Konstytucji RP, który stanowi, iż:

"1. Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. 2. Obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.

3. Stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane. Formy i charakter dopuszczalnego zatrudniania określa ustawa.

4. Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa.

5. Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych", to przy braku uzasadnienia do tego zarzutu, Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszała cytowany przepis.

W ocenie Sądu, ograniczenie wynikające z uchwały Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego, polegające na zobowiązaniu skarżącej, by prowadzona przez nią apteka świadczyła usługi farmaceutyczne całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest nadmierne, czy też nieproporcjonalne w stosunku do innych aptek. Załączony do uchwały harmonogram rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego przewiduje rotacyjne dyżury aptek w układzie tygodniowym. Dyżury te obejmują apteki z całego terenu powiatu. Zdaniem Sądu, rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku do zaskarżonej uchwały nie można zatem zarzucić naruszenia prawa. W szczególności, odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 prawa farmaceutycznego, jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą.

W ocenie Sadu także nie zasługuje na uwzględnienie, zgłoszony przez skarżącą na rozprawie, zarzut naruszenia przez Radę art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl powołanego przepisu zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Strona, podnosząc ten zarzut, złożyła pisemne stanowisko Zespołu ds. Dyżurów Aptek Ogólnodostępnych Naczelnej Rady Aptekarskiej w Warszawie z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie uchwał rad powiatów ustalających rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych. W stanowisku tym stwierdzono, cyt. " W 2001 r. do zadań samorządu terytorialnego ustawodawca dołożył zadanie państwowe, którym jest zapewnienie społeczeństwu dostępu do produktów leczniczych również w nocy, niedziele i święta, a także inne dni wolne od pracy. Naczelna Rada Aptekarska nie ma wiedzy, czy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego otrzymały z budżetu państwowego stosowne środki na wypełnienie ww. publicznego zadania przekazanego samorządowi terytorialnemu".

Strona skarżąca nie uprawdopodobniła, by Powiat Łódzki Wschodni otrzymał z budżetu państwa środki na zapewnienie zadań określonych w art. 94 prawa farmaceutycznego i otrzymanych środków nie przekazał właścicielom aptek zapewniających dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Jeśli środki te nie zostały przekazane z budżetu jednostce samorządowej, to nie może ona ponosić odpowiedzialności za ewentualne naruszenie przepisu art. 167 ust. 4 Konstytucji RP przez podmiot, który miał obowiązek przekazać odpowiednie środki finansowe jednostce samorządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę powiatu obowiązku uzasadniania uchwały w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma, to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, iż uchwała rażąco narusza prawo. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w postaci dokumentów obrazujących prowadzenie konsultacji z organami gmin położonych na terenie powiatu oraz opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w Łodzi, umożliwił ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

E.C.