Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Rajewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bytom od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 204/05 w sprawie ze skargi Gminy Bytom na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 grudnia 2004 r. nr SKO-Og-11520/04 w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyższego stopnia przedstawił zasady dostępu do informacji publicznej określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podkreślając, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odmowa ta przybrała formę zwykłych pism, co zdaniem organu wyższego stopnia stanowiło rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało także, że na podstawie przekazanych dokumentów nie można jednoznacznie ustalić czy wszystkie żądane przez J. P. informacje stanowią informację publiczną. Tym niemniej szczegółowa analiza wniosku z dnia 19 stycznia 2004 r. pozwoliła temu organowi stwierdzić, że z pewnością część zadanych Prezydentowi Miasta [...] pytań mieściła się w ramach informacji publicznej. Odnoszą się one bowiem zarówno do trybu działania organów administracji publicznej związanych z wykonywaniem zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i do majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c wyżej wymienionej ustawy).

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Gminę [...], reprezentowaną przez Prezydenta Miasta [...]. W skardze zarzucono rażące naruszenie art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, to miał obowiązek zastosować instytucję reformacji, a nie kasacji i orzec co do istoty sprawy. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinny w konsekwencji zostać wskazane przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W sytuacji natomiast braku wskazania takich przyczyn organ II instancji powinien stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot. Skargę złożył bowiem Prezydent Miasta [...], a zatem organ wydający decyzję w I instancji, a nie Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta, gdyż Gmina nie jest w tym przypadku stroną tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że obowiązek udzielenia informacji, o jaką wnioskował J. P., ciąży na Prezydencie Miasta [...] jako organie administracji publicznej, a nie organie jednostki samorządu terytorialnego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ odwoławczy podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wydać w sprawie decyzji reformacyjnej, gdyż nie dysponuje informacjami, o które wnosił J. P. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji organ odwoławczy sprawując kontrolę instancyjną bada jedynie czy zachodzą przesłanki do udzielenia żądanych informacji.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę Gminy [...] (sygn. akt IV SA/Gl 204/05). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zdając sobie sprawę z rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że sam fakt wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej w pierwszej instancji nie pozbawia gminy, której jest organem, prawa do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Odrębnym zagadnieniem pozostaje zdaniem WSA w Gliwicach kwestia istnienia po stronie skarżącej gminy interesu prawnego we wniesieniu skargi. Po rozpoznaniu tego zagadnienia Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż w sprawie niniejszej Gmina [...] nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i nie wykazała, aby to postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego, czy to w drodze nałożenia dodatkowych obowiązków czy to poprzez ograniczenie przysługujących jej uprawnień. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie została wniesiona przez uprawniony podmiot, a co zatem idzie nie było podstaw do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Na marginesie rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach zauważył, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) organy władzy publicznej będące w posiadaniu informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 6 tej ustawy zobowiązane są do jej udostępnienia. Natomiast od osoby realizującej prawo dostępu do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że strona, która wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej, nie była zobligowana do uzasadniania potrzeby uzyskania tego rodzaju informacji.

Wyrok WSA w Gliwicach zaskarżyła w całości Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta zarzucając naruszenie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że skarga skarżącego z dnia 14 stycznia 2005 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie informacji publicznej nie została wniesiona przez uprawniony podmiot z uwagi na nie wykazanie w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym interesu prawnego. Ponadto skarżąca zarzuciła orzeczeniu naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na nieuzasadnionym uchyleniu się od merytorycznego rozpoznania skargi, co miało jej zdaniem wpływ na treści rozstrzygnięcia.

Jako uzasadnienie stanowiska procesowego wskazano, iż z celu jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu konstrukcji pojęcia legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, o której jest mowa w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż inkorporowany tam "interes prawny" stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Według skarżącej Gminy konsekwencją wprowadzenia tej konstrukcji jest to, że nie można - jak to uczynił WSA w Gliwicach - posłużyć się interesem prawnym determinującym pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym i jurysdykcyjnym. Istotą interesu prawnego w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z ustaloną doktryną prawną w tym zakresie - stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, ponieważ stosownie do postanowienia art.1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem zgodności ich z obowiązującym porządkiem prawnym, a norma ta oraz art.134 § 1 p.p.s.a. (statuujący zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi) stanowią najistotniejsze elementy składające się na model szerokiego określenia zakresu rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny (por. np.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 213 i 216). Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 2 w zw. z art. 7 oraz art.165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze. zm.) skarżący ma interes prawny, działając na podstawie prawa, przeciwstawiać się działaniom innym organom administracji publicznej - w tym przypadku strony przeciwnej - w jednostronnym narzucaniu obowiązku udzielania informacji publicznej, w przypadku, w którym jednoznacznie nie zostało rozstrzygnięte, czy jest to informacja publiczna, czy też nie. Interesem prawnym skarżącego jest również przeciwstawianie się na drodze dostępnych środków prawnych do żądania udostępnienia tzw. "informacji publicznej", jeżeli jest ona już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03).

W konsekwencji Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (zwrot opłaconego pełnomocnictwa procesowego w kwocie 15,00 zł), w tym wynagrodzenia adwokackiego dla pełnomocnika strony skarżącego – wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w swojej decyzji oraz stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wynikają z art.183 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Stąd skarga kasacyjna była rozpatrywana jedynie w jej granicach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne.

Sąd nie dopatrzył się przede wszystkim w zaskarżonym wyroku naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wywodziła swoje uprawnienie do wniesienia skargi z faktu dysponowania interesem prawnym. Należy w związku z tym wskazać, iż co prawda, jak słusznie wywiedziono w skardze, interes prawny w jej wniesieniu stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym, jednak w odróżnieniu od drugiej kategorii podmiotów, o których mowa w tym artykule, które wnoszą skargę w sprawie interesu prawnego innej osoby, a więc w "cudzej sprawie", skarżący, o których mowa w pierwszym zdaniu tego przepisu, muszą mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Stąd skarga musi dotyczyć własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. W tej płaszczyźnie, interes prawny, o którym mowa w art.50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny. Jest oparty na przepisach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności (o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, W-wa 2005 r. s. 213-214). Stąd, jak wskazuje się, istotą tego interesu prawnego jest nie tylko żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obowiązującym porządkiem prawnym, który to element podkreśla skarżąca, ale przede wszystkim interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego (tamże s. 214). Interes prawny nie może być więc tak szeroko rozumiany jak postulowano w skardze kasacyjnej, oznaczałoby to bowiem w konsekwencji, iż skarga miałaby charakter uniwersalny i mógłby ją wnosić każdy, kto chciałby doprowadzić do zgodności aktów z porządkiem prawnym, nawet w cudzej sprawie.

W przedmiotowej sprawie, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, Gmina [...] nie wykazała, aby była stroną postępowania administracyjnego, albo aby to postępowanie dotyczyło jej uprawnień i obowiązków. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 2 w związku z art. 7 oraz art. 165 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm). Wskazane artykuły Konstytucji dotyczą bowiem zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), działania organów publicznych na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji), ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 2 ust. 3 usg). Nie można z nich wyprowadzać wniosku, ażeby Gmina dysponowała uniwersalną legitymacją procesową w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Za niezasadny uznał też Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z art.1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez fakt uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Powoływane przepisy wskazują bowiem na związanie sądu granicami sprawy i określają zakres przedmiotowy kontroli sądowej. Tymczasem sąd ani nie wyszedł poza granice sprawy, ani nie orzekł w stosunku do aktu czy czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Istnienie zaś legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, który w przypadku braku takiej legitymacji oddali skargę bez jej merytorycznego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00, OSP 2001 r. nr 6 poz. 86.).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).