Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza bezczynność Wojewody w ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr 141/2, 259/1 i 888 położonych w obrębie geodezyjnym [...] C. gmina K. zajętych pod realizację inwestycji drogowej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 23 maja 2011r. Wojewoda zawiadomił W. C., M. K., T. K. i G. S. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone numerami 141/2, 259/1 i 888, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S 17 na odcinku K. – L. – P. od węzła S. do węzła B. Jako datę załatwienia sprawy wskazano 31 lipca 2011r. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda ustalił odszkodowanie za wspomniane nieruchomości w kwocie 107 780 złotych, na którą 5 grudnia 2011r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a następnie T. K. 27 grudnia 2011r. złożył do tego organu skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę, które z uwagi na wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia [...]., postanowieniem z dnia [...] r. zostało uznane za nieuzasadnione. Wobec powyższego 24 kwietnia 2012r. T. K. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie załatwieniu sprawy rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] r., w terminie wskazanym przez prawo oraz nie poinformowaniu o przyczynach zwłoki i braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Tego samego dnia T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w sprawie zażalenia na bezczynność Wojewody. Decyzją z dnia 16 maja 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody z dnia [...]r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Wobec nieustalenia odszkodowania T. K. w dniu 1 lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody, w której powołując się na niezachowanie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w zawiadomieniu z dnia 23 maja 2011r., domagał się orzeczenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego, mimo wydania tej decyzji, Wojewoda pozostawał w niniejszej sprawie w stanie bezczynności, mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Decyzję wydał on bowiem po przekroczeniu wyznaczonego przez siebie terminu oraz bez uprzedniego wydania postanowienia w trybie art. 37 kpa. Wyjaśnił, że skoro 24 sierpnia 2011r. Wojewoda wydał już decyzję o ustaleniu odszkodowania to nie sposób oczekiwać, aby sąd zobowiązywał organ do wydania rozstrzygnięcia. Nie czyni to jednak bezprzedmiotową ocenę dotychczasowego postępowania. Skarżący przekonywał, że ustanie bezczynności, niezależnie od etapu na którym nastąpi, nie znosi obowiązku rozstrzygnięcia odnośnie jej charakteru.

Wyrokiem z dnia 13 września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. W tej sprawie jednak Wojewoda decyzją z dnia 24 sierpnia 2011 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta została wprawdzie uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 maja 2012 r., to jednak zdaniem sądu nie ma podstaw do zarzucenia organowi bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Sąd nie mógłby zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązać organu do wydania w określonym terminie kolejnej decyzji w tej sprawie stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro w świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że brak jest możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. Wydanie decyzji czyni postępowanie ze skargi na bezczynność bezprzedmiotowym. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; postanowienie NSA z 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, niepubl.). Jeśli zaś skarga na bezczynność została złożona po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 24 sierpnia 2011 r. musi podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona.

Na skutek skargi kasacyjnej T. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013r. ( I OSK 17/13 ) powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu odwoławczego w świetle przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt.8 ustawy nie zwalnia zatem od orzekania w powyższym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Według art. 190 zd.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem sądu odwoławczego uwzględnienie skargi na bezczynność organu możliwe jest również w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacja inwestycji drogowej została wydana przed złożeniem skargi. Zdaniem NSA o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepisy wspomnianej ustawy nie definiują bezczynności organu, w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli, o której stanowi art. 3 § 2 pkt. 8 wspomnianej ustawy, nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Stosownie do art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) organ wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczną. W rozpoznawanej sprawie udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S 17 na odcinku K. – L. – P. od węzła S. do węzła B. nastąpiło decyzją z dnia [...], która stała się ostateczna w dniu 8 marca 2011 r. Zaznaczyć jednak trzeba, że ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. ), co oznacza, że ustalenie stosownego odszkodowania poprzedzone jest sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego opinii określającej wartość nieruchomości przejętej na cel publiczny. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach poprzedzających, a więc także w przepisach szczególnych, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Do czasu trwania postępowania nie można zatem zaliczyć opóźnień spowodowanych zarówno koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego jak i sporządzaniem samej wyceny nieruchomości ( por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012r. I OSK 1621/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie zwalniało to natomiast organu od poinformowania strony w trybie art. 36 § 2 kpa o opóźnieniu w ustaleniu odszkodowania. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że wspomniany już art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., wyznaczający termin do wydania decyzji o odszkodowaniu ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego, co oznacza możliwość jego przedłużenia według reguł określonych we wspomnianym przepisie. Znajdujący się w aktach operat szacunkowy został sporządzony w dniu 15 kwietnia 2011r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę 23 maja 2013r. i zostało doręczone skarżącemu 1 czerwca 2011r. Znajduje się w nim pouczenie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Ponieważ z akt nie wynika, aby strony składały zastrzeżenia do operatu przyjąć trzeba, że z dniem 15 czerwca 2011r. zaczął biec 30 dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Ustalenie odszkodowania dopiero 24 sierpnia 2011r., przy wskazaniu w zawiadomieniu terminu 31 lipca 2011r. i braku jego przedłużenia w trybie art. 36 § 2 kpa oznacza bezczynność organu. Nie ma natomiast wystarczających podstaw do uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena taka może mieć miejsce wówczas, gdy bezczynność organu jest oczywista, rzucająca się w oczy i nie pozostawiająca wątpliwości co do jego intencji. W tym jednak przypadku opóźnienie było następstwem poszukiwania spadkobierców jednej ze stron postępowania o czym świadczą, wskazane w notatkach służbowych z dnia 8 lipca 2011r. i 22 sierpnia 2011r. rozmowy telefoniczne Kierownika Oddziału GDDKiA w L. ze skarżącym. Skoro organ nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt.1 kpa, działania te należy ocenić jako wadliwe, nie zwalniające z zarzutu bezczynności, jednak w świetle powyższych uwag bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić bezczynność Wojewody w ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr 141/2, 259/1 i 888 położonych w obrębie geodezyjnym I C. gmina K. zajętych pod realizację inwestycji drogowej oraz orzec, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy i § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).