Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 7 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania "A" z siedzibą w R. od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 czerwca 2020 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", art. 61, art. 252 ust. 1 pkt 1, art. 252 ust. 5 i art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), w skrócie "u.f.p.", w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.) dalej "u.f.z.o.", uchwały Nr XXXI/11/94/2016 Rady Gminy z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2017 r. poz. 9) oraz uchwały Nr LI/146/2018 Rady Gminy z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania dla placówek wychowania przedszkolnego dla których gmina jest organem rejestrującym (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 923), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniach od 18 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. osoby upoważnione przez Wójta Gminy przeprowadziły w siedzibie ww. podmiotu kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu gminy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z kontroli z dnia 31 grudnia 2018 r.

Decyzją z dnia 26 marca 2019 r. Wójt Gminy ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy przez "A" jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 6 września 2019 r. Wójt Gminy ustalił kwotę dotacji 11.070,00 zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy przez "A" jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Następnie Kolegium decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2020 r. Wójt Gminy ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy przez "A" jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 11.070,00 zł za 2018 rok.

"A" wniosła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 107 § 1 pkt 3, art. 107 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1;

2. prawa materialnego, poprzez naruszenie dyspozycji art. 35 w szczególności § ust. 5 pkt 2 u.f.z.o., poprzez uznanie, że placówka nie była zobowiązana do organizacji zajęć terapeutycznych, tj. zajęć na basenie i hipoterapii;

3. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U z 2015 r. poz. 1113).

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że dotacja na 2018 rok została przyznana stronie w 2018 r. na podstawie unormowań u.f.z.o., w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości wykorzystania przez Niepubliczne Przedszkole [...] części dotacji przyznanej na rok 2018. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy ustalił, że część dotacji za 2018 rok w zakresie przeznaczonym na wynajem pojazdu mechanicznego oraz wprowadzenie RODO została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 35 u.f.z.o.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, iż wobec faktu korzystania ze środków publicznych w ramach swojej działalności, obowiązkiem podmiotu dotowanego jest prawidłowe rozliczenie się z otrzymanej ze środków publicznych dotacji oświatowej, co wiąże się z obowiązkiem wykazania w jaki sposób uzyskane środki były wydatkowane oraz wskazania wykazania celowości wydatkowania tych środków. Na podmiocie dotowanym spoczywa nie tylko obowiązek udokumentowania wszelkich wydatków w taki sposób, aby nie było wątpliwości, iż służyły one celowi na jaki były przeznaczone, ale także wykazania racjonalności wydatkowania tych środków.

W odniesieniu do wydatków na wynajęcie pojazdu Kolegium nie negowało, iż dotowany udowodnił fakt poniesienia wydatku bieżącego w postaci wynajęcia pojazdu na sfinansowanie, którego dotacja została przyznana, jednakże wydatek ten był w znacznej części nieracjonalny oraz zawyżony. Innymi słowy, samo wynajęcie pojazdu w celu dowozu dzieci na zajęcie uznać można za wydatek bieżący, jednakże wysokość tych wydatków nie może zasługiwać na akceptację organu dotującego. Zatem wydatki na najem samochodu w celu dowozu dzieci na zajęcia terapeutyczne mieszczą się w katalogu wydatków, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., co nie oznacza, że nie należy badać, czy wydatki zostały poniesione zgodnie z przepisami u.f.p.

Zdaniem Kolegium, podmiot korzystający ze środków publicznych, w tym z dotacji oświatowej, zobowiązany jest do przestrzegania zasad gospodarowania tymi środkami zgodnie z wymogami określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p., czyli gospodarowania nimi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem m.in. zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących do osiągnięcia założonych celów. Choć organ prowadzący przedszkole nie należy do sektora finansów publicznych, jednak z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p., obowiązują go zasady gospodarowania środkami publicznymi przekazanymi mu przez gminę. Pomimo, że wynajęcie pojazdu (w związku z przewozem dzieci, w tym dzieci niepełnosprawnych) co do zasady ma bezpośredni związek z realizacją edukacyjnych zadań placówki, to jednak ich opłacenie w zawyżonej wysokości pozostaje w sprzeczności z art. 44 ust. 3 u.f.p., w tym z zasadą racjonalności wydatkowania środków publicznych.

Kolegium odnotowało, że strona zawarła w dniu 29 grudnia 2016 r. umowę cywilnoprawną najmu samochodu osobowego z firmą "B" sp. z o.o. (której prezesem jest M. L.). Z treści umowy wynika, że samochód osobowy zostanie przeznaczony na dowóz dzieci niepełnosprawnych na zajęcia terapeutyczne dwa dni w tygodniu po 6 godzin. Najemca - Przedszkole, zobowiązany jest płacić "B" spółce z o.o., miesięczny czynsz najmu w kwocie 2 000,00 zł netto + VAT. Analiza przedłożonych dopiero w toku postępowania dowodów wskazuje, że dzieci były dowożone z przedszkola na hipoterapię do R. przy ul. L. średnio 2 razy w miesiącu (odległość od tego miejsca do przedszkola wynosi 13 km). Natomiast na basen dzieci były dowożone z przedszkola średnio lub 3 razy w miesiącu (odległość od basenu w K. do przedszkola wynosi 2,7 km w jedną stronę). W przypadku dojazdu dzieci na basen organ odwoławczy zwrócił uwagę, że basen znajduje się w bardzo blisko odległości od przedszkola, gdyż około 2,7 km, a więc wynajęcie pojazdu na cały dzień w celu dowiezienia dzieci na basen było w takiej sytuacji nieracjonalne. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że tak nieznaczna odległość od basenu nie wykluczała zamówienia taksówki. Wynajęcie takiego pojazdu byłoby o wiele bardziej racjonalne. Kolegium stwierdziło zatem, że wydatek w postaci wynajęcia pojazdu w celu dowozu dzieci na basen był niecelowy w rozumieniu art. 44 ust. 3 u.f.p.

Odnośnie wyjazdów na hipoterapię do R., Kolegium podniosło, że zasadność przewozu dzieci pojazdem samochodowym, jednakże wyjazdy te odbywały się średnio 2 razy w miesiącu, a pojazd został wynajęty aż na 2 dni w tygodniu (a nie 2 dni w miesiącu) po 6 godzin.

Zdaniem Kolegium, wynajem pojazdu za miesięczną kwotę 2460 zł (brutto) w celu dowozu dzieci średnio tylko 2 razy w miesiącu przeczy zasadzie oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. Nie ulega wątpliwości, że jednorazowe wynajęcie pojazdu na przewóz dzieci byłoby o wiele bardziej ekonomiczniejsze aniżeli wynajęcie pojazdu w sposób, jaki uczyniła to strona. Potwierdzeniem tego stanowiska jest uśrednione wyliczenie kosztów przejazdu pojazdu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podziela stanowiska, iż organ powinien był powołać biegłego w celu dokonania takich wyliczeń. Zdaniem Kolegium, wyliczenie tabelaryczne obrazuje w jaskrawy sposób, iż koszty dowozu dzieci na zajęcia są de facto dużo niższe aniżeli koszty wykazane przez "A".

Zdaniem organu II instancji, wiarygodność wydatkowania tak znacznej kwoty na wynajęcie pojazdu podważa fakt, iż wynajęcie nastąpiło od spółki, której prezesem jest M.L.Osoba ta jest jednocześnie dyrektorem ds. merytorycznych oraz członkiem Zarządu "A". Jak wskazał organ I instancji, w zakresie gospodarowania środkami z dotacji przekazywanymi przez organ dotujący na rzecz Niepublicznego Przedszkola [...] uczestniczyły głównie poniższe podmioty gospodarcze: "A" - organ prowadzący; "B" Sp. z o.o.; "C" Sp. z o.o. Wszystkie te podmioty powiązane są ze sobą rodzinnie, kapitałowo oraz stosunkiem pracy.

W ocenie Kolegium, wydatkowanie środków publicznych z naruszeniem zasad gospodarowania tymi środkami oznacza, że dotacja przyznana temu podmiotowi jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Opłata miesięczna za wynajem samochodu w znacznym stopniu uszczupliła dotację, którą organ prowadzący mógłby wykorzystać bezpośrednio na inne bieżące potrzeby dzieci.

Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie art. 35 ust. 4 u.f.z.o. dotacja przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego.

Jak wskazał organ I instancji, z porównania zaleceń dzieci uczęszczających na zajęcia na basen oraz na hipoterapię nie wynika, aby zajęcie te były w nich ujęte. Choć strona przedłożyła organowi odwoławczemu indywidualne programy edukacyjno-terapeutyczne, w których ujęto informacje o zajęciach na basenie i hipoterapię, to zalecenia zawarte w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego nie wymieniają tych zajęć. Niezależnie od powyższego przedłożone kserokopie programów nie zawierają daty ich sporządzenia ani podpisów osób je sporządzających. W takiej sytuacji wiarygodność takich programów budzi wątpliwości.

W ocenie Kolegium, prawidłowo organ I instancji zakwestionował opłacenie z dotacji przedszkolnej dokumentacji RODO. Zapłata za opracowanie dokumentacji RODO nie stanowi wydatku bieżącego, który mógłby zostać pokryty z dotacji. Firma "C" sp. z o.o. wystawiła fakturę nr [...]w dniu 30 maja 2018 r. na Niepubliczne Przedszkole "A" na kwotę 3 690,00 zł brutto.

Organ prowadzący Przedszkole w uwagach do protokołu z kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Gminy , ani też w odpowiedziach na wystąpienie pokontrolne nie wykazał, aby opracowane procedury RODO związane były z procesem kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi. Niewątpliwie dotyczą one obowiązków i interesów "A" prowadzącej przedszkole, jednak nie sposób wskazać, na czym miałby polegać ich związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opieką. Beneficjent w dokumencie "odpowiedź na wystąpienia pokontrolne" twierdził, że uznał zapłatę za opracowanie dokumentu RODO za wydatek bieżący, który mógł opłacić z dotacji. O tym, na jakie wydatki organ prowadzący przedszkole może przeznaczyć środki pochodzące z dotacji oświatowych stanowi art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Wydatek ten, zdaniem Kolegium, nie mieści się w katalogu wydatków określonym w tym przepisie, gdyż nie ma on bieżącego charakteru.

Dokumentacja RODO, jakkolwiek konieczna w przedszkolu, nie jest bezpośrednio skierowana do dzieci/uczniów czyli nie służy bezpośrednio do realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej a więc powinna zostać pokryta przez beneficjenta.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ II instancji podniósł, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, a ustalenia faktyczne organu I instancji dokonane zostały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego przez "A".

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja prawidłowo określa podmiot (stronę postępowania) zobowiązaną do zwrotu dotacji. Jest nim "A". Zarzut wskazania błędnej podstawy prawnej jest częściowo zasadny, jednakże naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. bezpodstawne uznanie, iż zarzut, dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., przez błędne oznaczenie strony postępowania nie ma wpływu na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 75 k.p.a., polegające na uznaniu za dowód w sprawie załącznika graficznego sporządzonego przez organ I instancji i uznaniu na jego podstawie, że wydatkowanie części dotacji na wynajem samochodu mogło być niezgodne z prawem z uwagi na powiązania osobowe firm uczestniczących w obrocie,

3.naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 44 ust.3 u.f.p.,

4. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 35 ust.1. u.f.z.o. w zw. z art.10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59), poprzez uznanie, że wydatek na wprowadzenie w placówce oświatowej dokumentacji RODO nie jest wydatkiem bieżącym i nie ma związku z procesem dydaktycznym i wychowawczym dzieci i nie może być pokryty z dotacji.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ograniczonego do dowodu z dokumentów w postaci: trzech wyciągów bankowych skarżącej na dowód jej sytuacji majątkowej (dla oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji), oraz dwóch faktur: z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] za wynajem samochodu zastępczego i z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] za naprawę wynajmowanego samochodu ze spółki "B" jako pozostających ścisłym związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż większość poniesionych w niej zarzutów nie jest trafna.

Spór w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego skarżąca jako organ prowadzący przedszkole wydatkowała otrzymane w 2018r. środki z dotacji oświatowej zgodnie ze wskazaniami art. 35 ust. 1 u.f.z.o., tj. czy spożytkowane zostały one w całości na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przytoczyć należy uregulowania znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, Lex nr 2521406).

Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.

Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym: 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie: 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły (przedszkola) ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły (przedszkola), czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko to zachowuje aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym.

W przedstawionym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły (przedszkola) lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wobec tego, zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach u.f.z.o. - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym kontekście organy orzekające w niniejszej sprawie zakwestionowały wysokość wydatków na wynajęcie pojazdu, przy czym w zaskarżonej decyzji Kolegium nie negowało, iż dotowany udowodnił fakt poniesienia wydatku bieżącego w postaci wynajęcia pojazdu na sfinansowanie, którego dotacja została przyznana, jednakże wydatek ten był w znacznej części nieracjonalny oraz zawyżony. Innymi słowy, samo wynajęcie pojazdu w celu dowozu dzieci na zajęcia uznać można za wydatek bieżący, jednakże wysokość tych wydatków nie może zasługiwać na akceptację organu dotującego. Zatem wydatki na najem samochodu w celu dowozu dzieci na zajęcia terapeutyczne mieszczą się w katalogu wydatków, o których mowa w tym art. 35 ust. 1 u.f.z.o., co nie oznacza, że nie należy badać, czy wydatki zostały poniesione zgodnie z przepisami u.f.p.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko zasługiwało na pełną aprobatę. Podnieść należy, że co do zasady prowadzenie placówki oświatowej nie jest związane z koniecznością posiadania samochodu osobowego. Jednak nie można wykluczyć, że może być on pomocny i wykorzystywany do realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dlatego wydatki na samochody, a więc i zakup paliwa, można uznać za kwalifikowane, jednak pod warunkiem, że pojazd jest używany wyłącznie na cele związane z realizacją zadań przedszkola (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2447/14, publ. j.w.).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się o statusie prawnym środków wypłaconych jako dotacje, czy to z budżetu państwa, czy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wypracowane stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Dla przykładu należy wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2003 r. sygn. akt III SA 2916/01, publ. j.w. zasadnie wskazano, iż środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zatem pogląd, że środki finansowe przekazywane w ramach dotacji ze środków publicznych mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Przykładowo, w wyroku z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2722/15, publ. j.w. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Dlatego środki pochodzące z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - lecz przeciwnie - może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie cele, na które przeznaczona była otrzymana przez skarżącą dotacja, określa u.f.z.o. Z tego względu art. 44 ust. 3 u.f.p. znajduje zastosowanie w sprawie co oznacza, że skarżąca obowiązana była wydatkować dotację w sposób wskazany w tym przepisie, tj. 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Wbrew zarzutom skargi, wymogi wynikające z powołanej regulacji, w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków z tytułu wynajęcia pojazdu celem przewozu dzieci na zajęcia terapeutyczne na podstawie umowy z 29 grudnia 2016 r., niewątpliwie nie zostały spełnione. W zaskarżonej decyzji w sposób jasny i rzeczowy wskazano okoliczności faktyczne wskazujące na nadużycia stwierdzone podczas kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu gminy. Przy czym przedstawione okoliczności dotyczące powiązań organu prowadzącego przedszkole z podmiotami świadczącymi usługi na jego rzecz były jedynie elementem stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania. Zatem w tym zakresie nie można organom skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 6, art. 7 i art. 75 k.p.a.

Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Co do zasady to na organie, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, ciąży obowiązek zgromadzenia jak najpełniejszego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zasady te nie oznaczają jednak, że organ ma bezwzględny obowiązek poszukiwania hipotetycznie istniejących dowodów w celu obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, iż strona dysponując dowodami lub wiedzą niedostępną organowi, do których sama ma nieograniczony lub nieutrudniony dostęp powinna wykazać się inicjatywą w tym zakresie w szczególności gdy z takich dowodów lub wiedzy wywodzi bądź chce wywodzić korzystne dla siebie skutki. W myśl art. 75 k.p.a., dowodami w postępowaniu administracyjnym może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień i dowodów w zakresie wykorzystania wynajętego pojazdu. Skarżąca została zobowiązana do wskazania i udokumentowania, czy dzieci przewożone wynajętym pojazdem były niepełnosprawne oraz czy wynajęty samochód Renault Trafic przystosowany był do przewozu osób niepełnosprawnych.

Skarżąca wyjaśniła, że grupa dzieci przewożonych na zajęcia terapeutyczne obejmowała dwoje dzieci niepełnosprawnych ruchowo, poruszających się samodzielnie. Przedłożono dwa orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wyjaśniono także, że żaden przepis prawa nie zabrania dowożenia dzieci na zajęcia specjalistycznie w takiej formie.

W tych okolicznościach skarżąca nie może skutecznie zarzucać organowi, jakoby całkowicie pominął, że dowóz dzieci na zajęcia obejmuje również dzieci niepełnosprawne wymagające dodatkowego opiekuna oraz tego, że samochód musi być przystosowany do ich przewozu. Kolegium nie negowało bowiem wymogu zapewnienia dodatkowego opiekuna, jednakże kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro przedmiotem sporu były sfinansowane z dotacji oświatowej wydatki na wynajem pojazdu.

W ocenie Sądu, załączone do skargi faktury nie potwierdzają tezy skarżącej, że cena wynajmu pojazdu od "B" Sp. z o.o. nie była zawyżona. Jak bowiem wynika z ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie, skarżąca wynajęła pojazd za kwotę 2460 zł brutto miesięcznie w sytuacji, gdy faktycznie wykonywał on średnio cztery krótkie wyjazdy w miesiącu, nie będąc wykorzystywanym całodniowo.

Zestawienie tej wartości z kwotą 3655,55 zł wynikającą z faktury załączonej do skargi, bez jednoznacznego wykazania porównywalności zakresu świadczonej usługi, rodzaju udostępnionego środka transportu, jego stanu i stopnia zużycia - nie potwierdza zasadności stanowiska skarżącej.

Jednakże, skoro w zaskarżonej decyzji Kolegium nie negowało, iż skarżąca udowodniła fakt poniesienia wydatku bieżącego w postaci wynajęcia pojazdu na sfinansowanie którego dotacja została przyznana – przy czym wydatek ten był w znacznej części nieracjonalny oraz zawyżony, to w takiej sytuacji pozbawienie "A" prawa do uzyskania dotacji oświatowej co do całej wartości wynikającej ze spornej umowy najmu pojazdu z dnia 29 grudnia 2016 r. w odniesieniu do badanego roku, nie zasługuje na aprobatę.

Rację ma bowiem Kolegium wskazując, że co do zasady wydatki na najem samochodu w celu dowozu dzieci na zajęcia terapeutyczne mieszczą się w katalogu wydatków, o których mowa w tym art. 35 ust.1 u.f.z.o.. Jednakże w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie zawierał dane co do rzeczywistej ilości wykonanych przewozów wynajmowanym pojazdem, liczby przejechanych kilometrów oraz częstotliwości wykonywanego transportu, to w ocenie Sądu istniała możliwość ustalenia wysokości wydatków kwalifikowalnych w ramach dotacji oświatowej, przy uwzględnieniu uwarunkowań rynkowych najmu tego typu pojazdu, który był przedmiotem najmu, co w konsekwencji odpowiadałoby kryteriom, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p.

Warunki przyznania dotacji powinny bowiem zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system funkcjonowania edukacji. Jednocześnie, skoro podmiot prowadzący przedszkole sięga po środki publiczne, w postaci dotacji, musi respektować prawnie określone warunki dotowanej działalności, a w szczególności wyrażoną w art. 44 ust. 3 u.f.p. zasadę dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny. Jest to zasada, która determinuje również sposób korzystania z dotacji oświatowej, jako środków publicznych.

We wspomnianym zakresie organy administracji nie uwzględniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowej weryfikacji rozliczenia dotacji przez organ prowadzący, co narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie ma natomiast racji skarżąca zarzucając organom naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na błędnym oznaczeniu strony postępowania. Beneficjentem dotacji i stroną stosunku prawnofinansowego - w istocie jest bowiem osoba prowadząca szkołę niepubliczną (w realiach niniejszej sprawy - przedszkole niepubliczne) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13, publ. j.w.). Dlatego stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinien być organ prowadzący placówkę oświatową aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji. Podmiotem tym w realiach niniejszej sprawy jest "A" z siedzibą w R., i to ten podmiot prawidłowo wskazano w kwestionowanych decyzjach jako zobowiązany do zwrotu dotacji.

Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 35 ust.1. u.f.z.o. w zw. z art.10 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe, poprzez uznanie, że wydatek na wprowadzenie w placówce oświatowej dokumentacji RODO nie jest wydatkiem bieżącym i nie ma związku z procesem dydaktycznym i wychowawczym dzieci i nie może być pokryty z dotacji.

Jak już podkreślono, określone w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. zasady wydatkowania dotacji, jako przeznaczonej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, obejmują także zadania organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zadania te (m.in. wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, Dz. U. z 2019 r. poz. 351 i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki) są skoncentrowane na pracy placówki i zapewnieniu jej wszelkich niezbędnych warunków organizacyjnych, osobowych i rzeczowych, koniecznych do działalności. Jednakże dotacja oświatowa może zostać wykorzystana na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Podzielić zatem należało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zapłata za opracowanie dokumentacji RODO nie stanowi wydatku bieżącego, który mógłby zostać pokryty z dotacji. Dokumentacja ta niewątpliwie konieczna w przedszkolu, nie służy jednak bezpośrednio do realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Przedszkola jako instytucje oświatowe przetwarzają dane osobowe - dzieci, ich opiekunów prawnych, nauczycieli i innych pracowników placówek.

Obowiązki związane z ochroną danych osobowych spoczywają przede wszystkim na administratorze. Zgodnie z art. 4 pkt 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. Seria L. rok 2016 nr 119 str. 1 z dnia 2016.05.04 ze zm.), dalej "RODO", administratorem może być osoba fizyczna, osoba prawna, organ publiczny, jednostka organizacyjna lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania.

Administratorem danych osobowych dzieci, ich rodziców, nauczycieli i pracowników przedszkola jest przedszkole, które reprezentuje dyrektor placówki (w tym przypadku wynika to z przepisów dotyczących oświaty). Dyrektor przedszkola reprezentujący administratora (czyli przedszkole) zapewnia zgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych w zarządzanej przez niego jednostce. Jednocześnie ponosi odpowiedzialność za działania wszystkich osób, którym nadał upoważnienia do przetwarzania danych osobowych w przedszkolu.

Rację ma Kolegium wskazując, że w toku postępowania skarżąca nie wykazała aby opracowane procedury RODO związane były z procesem kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi. Niewątpliwie dotyczą one obowiązków i interesów "A" prowadzącej przedszkole, jednak nie sposób wskazać, na czym miałby polegać ich związek z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opieką. Skoro tak, to wydatek ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o., a zatem nie mógł być sfinansowany z dotacji, która - jak już wspomniano - przeznaczana jest na realizację zadań przedszkola, ograniczonych co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków przedszkola.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że skarga z wyżej przedstawionych przyczyn zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podzielił zasadniczą część argumentacji organu odwoławczego. Uznając jednak, że doszło do naruszenia wyżej przedstawionych przepisów proceduralnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 206 § 1 p.p.s.a., na które składają się: uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Na mocy ostatniego z wymienionych przepisów Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11, publ. j.w., sformułowanie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy na rzecz strony skarżącej zasądzić w opisanej w nim sytuacji zwrot kosztów postępowania.

Pod pojęciem częściowego uwzględnienia skargi, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., należy rozumieć zarówno sytuację, w której sąd uchyli część zaskarżonej decyzji, jak i sytuację, w której z uwagi na niepodzielność decyzji podatkowej uchyli ją w całości, jednakże z treści uzasadnienia wyroku wynika, że tylko część zarzutów skargi została uwzględniona i że tylko one będą przedmiotem rozważań przed organem (...) (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 51 /08, publ. j.w.). Powyższe uwagi mają zastosowanie w realiach niniejszej sprawy.

Sąd wziął również z urzędu pod uwagę, że rozpoznaniu w tutejszym Sądzie podlegały dwie skargi "A" o zbliżonych wywodach i wnioskach, w których występował ten sam pełnomocnik. Tym samym Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika, charakter rozpoznanych spraw winny mieć wpływ na wysokość zasądzonego wynagrodzenia i pomniejszył należne skarżącej od organu odwoławczego koszty tego wynagrodzenia do kwoty 1800 zł (½ wynagrodzenia), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz U. z 2018r, poz. 265).