Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2017 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Burmistrzowi Miasta grzywnę w kwocie [...](słownie: pięćset) złotych, V. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...](słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

B. W. w piśmie z dnia 4 października 2017 r. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta R.-Z. o udzielenie informacji publicznej przez przesłanie na podany adres e-mail skanów kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R.-Z. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K..

W odpowiedzi na powyższy wniosek (pismo z dnia 23 października 2017 r. znak: [...]) Burmistrz Miasta odmówił udostępnienia żądanej informacji, bowiem – w ocenie organu – przedmiotowy wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniając swoje stanowisko, Burmistrz R.-Z. wykazywał: istotę nadużycia prawa podmiotowego; prawną dopuszczalność powoływania się na nadużycie prawa do informacji publicznej; zaistnienie w niniejszej sprawie nadużycia prawa do informacji publicznej; sposób załatwienia wniosku, który rzekomo podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. B. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza R.-Z. w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 4 października 2017 r., zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 października 2017 r.; stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza R.-Z. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości, zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał w szczególności, że pomimo, iż jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej spotkał się z odpowiedzią podmiotu zobowiązanego, to forma załatwienia wniosku jest niedopuszczalna na kanwie obowiązującego prawa. Jest to tylko pozorne zrealizowanie złożonego wniosku oraz jest, w ocenie skarżącego, elementem strategii procesowej, zmierzającej do możliwie odległego odłożenia w czasie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a przez to do uniknięcia udostępnienia żądanej informacji. Przedstawione przez organ w piśmie okoliczności są całkowicie irrelewantne na kanwie niniejszej sprawy. Polskie prawo nie wysławia przesłanki odmowy udostępnienia informacji ze względu na uznanie przez kogokolwiek (zwłaszcza podmiot zobowiązany), że wniosek stanowi rzekome "nadużycie prawa", a tym bardziej nie jest to (i być nie może) przesłanka ograniczania prawa informacji. Stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zasługuje na szczególną krytykę. Próba uzasadnienia nieudostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, przedstawiona w piśmie, nie mieści się w żadnych ramach prawnych. Skarżący z naciskiem podkreślił, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji, których dostępność nie budzi wątpliwości w świetle obecnego orzecznictwa oraz praktyki funkcjonowania podmiotów zobowiązanych. Mnogość wniosków inicjowanych przez różne osoby i podmioty w żaden sposób nie uzasadnia rzekomego "nadużywania" prawa, a wskazuje na istniejący problem systemowy z realizowaniem przez Burmistrza R.-Z. ciążących obowiązków informacyjnych. Skarżący podniósł, że z punktu widzenia proceduralnego złożony przez niego wniosek nie został zrealizowany w prawem przepisanej formie. Pomimo upływu terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, będąca przedmiotem wniosku, nie została udostępniona w drodze czynności materialno-technicznej, ani też w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego podmiot zobowiązany wciąż pozostaje w bezczynności.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie podmiotowi zobowiązanemu grzywny, skarżący podał, że Burmistrzowi R.-Z., jako podmiotowi zobowiązanemu do udostępniania informacji publicznej w związku z niewypełnieniem ciążących obowiązków, wymierzono już grzywny w wielu sprawach w wysokości w sumie [...] zł. Nadto skarżący podał, że Sąd Okręgowy w N. S. w dniu 14 listopada 2017 r. wydał wyrok (II KA [...]), na mocy którego utrzymano wyrok Sądu Rejonowego w N. T. z 1 lutego 2016 r. (II K [...]), na mocy którego skazano Burmistrz Miasta za niedopełnienie obowiązków służbowych związanych m.in. z przekazywaniem skarg na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na grzywnę w wysokości 6 tyś. zł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R.-Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano w szczególności, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej powinna zostać poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, skoro do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie odrzucenia skargi jest, w ocenie organu, uzasadnione także w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ skarżący przed jej wniesieniem nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa.

Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wskazano w szczególności na niezasadność zarzutów skarżącego, jakoby odpowiedź organu była niedopuszczalna ze względu na obowiązujące przepisy prawa. Organ bardzo rzeczowo i w oparciu o obowiązujące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł powołać się na nadużycie prawa do informacji publicznej. W żadnym wypadku odwołania się do obowiązującego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przesądzającego o możliwości powołania się na nadużycie prawa do informacji publicznej nie można traktować jako strategię procesową mającą na celu odłożenie w czasie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie zakwestionował podniesionych w piśmie organu z dnia 23 października 2017 r. znak: [...] okoliczności, że jest członkiem Zarządu Stowarzyszenia [...] i pozostaje w bliskich stosunkach z członkami tego Stowarzyszenia, ograniczając się do jedynie stwierdzenia, że okoliczność ta jest irrelewantna w okolicznościach sprawy. Wobec powyższego skarżący potwierdził prawdziwość przedstawionych przez organ okoliczności wymienionych w piśmie z dnia 23 października 2017 r. znak[...]. Wbrew stanowisku skarżącego, stanowisko organu zwarte w piśmie organu z dnia 23 października 2017 r. znak: [...] nie jest pozaprawnym rozstrzygnięciem, lecz rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach prawa wyraźnie wskazanych we wskazanym wyżej piśmie i potwierdzonych cytowanym w tym piśmie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skarżący, nie zaprzeczając, potwierdził ogromną ilość wniosków kierowanych do organu od osób blisko ze sobą związanych. Wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takich warunkach nie istniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej ani do odmowy jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem w odpowiedniej formie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Organ wskazał dalej, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, wobec czego irrelewantne są okoliczności wskazane przez skarżącego, zwłaszcza że dotyczyły one grzywien za nieprzekazanie skarg w terminie, a nie za bezczynność organu. Nadto organ przedłożył skargi skarżącego w innych sprawach oraz stowarzyszenia, które reprezentuje, które – w ocenie organu – dodatkowo potwierdzają bliską znajomość osób i instytucji opisanych w piśmie organu skierowanym do skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, zauważyć należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, jest w niniejszej sprawie w zasadzie bezsporna i w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Burmistrz R.-Z. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej i jako dysponent majątku publicznego.

Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania, Sąd uznał, że Burmistrz R.-Z. pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 4 października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (tj. kopii wszystkich umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R.-Z. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K.) w jednej z przewidzianych przez ustawę form, tj. albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej. Forma reakcji na wniosek przyjęta przez organ nie jest prawem przewidziana, przeto czynność w tej formie podjęta nie wywołuje skutków prawnych – sprawa z zakresu udostępnienia informacji publicznej, zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 4 października 2017 r., nadal istnieje i pozostaje niezałatwiona; trwa zatem stan bezczynności organu zobowiązanego do jej załatwienia. Na marginesie, gwoli uniknięcia wątpliwości, zauważyć warto, że pismo organu z dnia 23 października 2017 r. nie ma znamion decyzji i za decyzję uznane być nie może – tym bardziej, że ani przez skarżącego, ani przez organ nie było tak traktowane; wszak w odpowiedzi na skargę (strona 16) organ twierdzi kategorycznie, iż "nie istniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej ani do odmowy jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej".

Sąd uznał, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tę ocenę wpływ mają wskazane przez organ powody niezałatwienia sprawy, sprowadzające się do nieznajdującego uzasadnienia zarzutu nadużycia prawa i do negowania charakteru wniosku skarżącego jako podlegającego reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołuje się też na "ogromną ilość" wniosków kierowanych doń przez skarżącego tudzież osób z nim związanych, nie wskazując przy tym, czy w ogóle i ewentualnie ile z tych wniosków zostało załatwionych w przepisanej prawem formie. Ponadto, negatywna reakcja na wniosek bez zachowania przepisanej prawem formy w swoich skutkach właściwe nie różni się od całkowitej bierności – de facto prowadzi bowiem do daleko idącego przesunięcia w czasie rzeczywistego, "merytorycznego" rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy z zakresu udostępniania informacji publicznej i ewentualnej kontroli jego prawidłowości w postępowaniu sądowym. Trzeba też zauważyć, że podmiotem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej, który w sposób szczególny obowiązany jest do przestrzegania zasady praworządności i który wchodzącymi tu w rachubę administracyjnoprawnymi formami działania (czynność materialno-techniczna, decyzja administracyjna) posługuje na co dzień, także przy załatwianiu spraw innego rodzaju, a zatem ma pełne rozeznanie co do ich prawnego znaczenia.

Sąd wymierzył organowi grzywnę z tych samych przyczyn, dla których stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna ta została miarkowana do kwoty [...]zł – grzywnę w tej kwocie Sąd uznał za adekwatną do okoliczności sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowił wpis od skargi (pkt V sentencji wyroku).