Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Postanowieniem z "[...]" r. Starosta (dalej jako: "organ I instancji") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "B. I" o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą i innymi obiektami oraz urządzeniami towarzyszącymi na części działki nr "[...]", obręb S., gmina B.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że działka nr "[...]" ma powierzchnię 118,40 ha i w jej skład wchodzą grunty rolne: Br-RIIIb (grunty rolne zabudowane) o pow. 1,85 ha, N (nieużytki) o pow. 1,98 ha, PsIII (pastwiska trwałe) o pow. 0,91 ha, RU (grunty orne) o pow. 25,71 ha, RUIa (grunty orne) o pow. 17,25 ha, RUIb (grunty orne)

o pow. 47,10 ha, RIVa (grunty orne) o pow. 16,89 ha, RIVb (grunty orne) o pow.

5,73 ha, -PsIII (grunty pod rowami) o pow. 0,80 ha, W-RIIIb (grunty pod rowami)

o pow. 0,15 ha i W-RIVa (grunty pod rowami) o pow. 0,03 ha. Organ wskazał, że

w związku z tym, że planowana inwestycja realizowana będzie na działce, w skład której wchodzą grunty rolne klasy II oraz III, to zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tej działki na cele nierolnicze. Podniósł, że zgoda taka nie jest wymagana przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 2a tej ustawy. Jednak w rozpatrywanym przypadku nie jest spełniony warunek z pkt 4 art. 7 ust. 2a ustawy, gdyż powierzchnia użytków klasy

II oraz III przekracza 0,5 ha bez względu na to czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części. Organ I instancji wskazał, że uwzględnił stanowisko prezentowane

w judykaturze, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – spółka A (dalej jako: "spółka", "skarżąca"), zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, w sytuacji w której taka zgoda nie jest wymagana.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja znajduje się wyłącznie na części działki, na której nie występują klasy bonitacyjne I-III. Wniosek dotyczy terenu, który stanowi grunty orne klasy IV. Dlatego brak było podstaw do odmowy wydania uzgodnienia. Spółka powołała wyroki sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 oraz z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18, zgodnie z którymi dopuszczalne jest wydanie decyzji

o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając w całości stanowisko i argumenty w nim wyrażone. Kolegium przytoczyło tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt: II OSK 1854/17 o treści: "Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wobec niezaistnienia warunku pozwalającego na odstąpienie od zasady uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, niemożliwym było pozytywne dla żalącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki.

Odnosząc się do argumentów zażalenia Kolegium wskazało, że określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Zmiana sposobu wykorzystania określonego terenu, której skutkiem jest jego przeznaczenie na cele budowlane, obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, nie zaś wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję, bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnieść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 743/17).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższego postanowienia

i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca podniosła taki sam zarzut i argumenty jak w odwołaniu. Dodatkowo powołała wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, zgodnie z którym: "W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki,

a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów,

w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych."

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu strony skarżącej.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych

- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 53 ust. 5 uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej wniosek inwestora. Zgodnie z projektem decyzji warunki zabudowy mają zostać ustalone dla konkretnej części działki nr "[...]", oznaczonej na załączniku graficznym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Organy uzgadniające uznały, że pomimo objęcia wnioskiem konkretnej części działki i oznaczenia jej na mapie liniami rozgraniczającymi, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna. Uznano, że spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis określa kiedy nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, musi dotyczyć całej działki ewidencyjnej, a skoro działka nr "[...]" o powierzchni 118,40 ha obejmuje użytki klasy II

i III o powierzchni 93,77 ha, a tym samym przekracza 0,5 ha, to zgoda jest wymagana i nie było możliwe uzgodnienie decyzji. Skarżąca zaś przekonywała, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, która daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić w załączniku graficznym. Podkreślała, że objęty wnioskiem teren to jedynie grunty klasy IV.

Rozważając powyższe stanowiska, dostrzec należy, że organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty. W niniejszej sprawie rolą organów uzgadniających było tylko rozstrzygnięcie czy objęte wnioskiem grunty rolne, wydzielone w projekcie decyzji liniami rozgraniczającymi, obejmującymi konkretny obszar, wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ocena ta powinna się sprowadzać tylko do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wyczerpująco określa kiedy zgoda jest wymagana, a kiedy nie. W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1867/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu

o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie

w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi

z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazać należy, że stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję. W niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne rozstrzyganie, czy można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd związany jest granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. CBOSA) i nie może formułować ocen, które dotyczą innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym, czyli podlegają rozstrzygnięciu w ramach odrębnych podstaw prawnych. Reasumując, organ uzgadniający otrzymał konkretny projekt decyzji, z którego wynika, że warunki zabudowy dotyczą ściśle określonego terenu i tylko w odniesieniu do tego terenu ma obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl zaś art. 7 ust. 2a ustawy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U.

z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda wymagana jest tylko

w przypadku użytków rolnych klasy I-III i tylko do tych użytków należy odnosić kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze dotyczy obszaru zawierającego użytki klasy I-III, to wówczas należy analizować, czy łączna powierzchnia takich gruntów przekracza 0,5 ha w zwartym kompleksie gruntów rolnych. Natomiast obowiązku takiego nie ma, gdy zmiana przeznaczenia dotyczy gruntów rolnych o niższej klasie bonitacyjnej. W przywołanym przez Kolegium wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1854/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stąd wniosek, że przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga omawianej zgody nie należy się kierować granicami ewidencyjnymi działki. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zgodnie z tym sformułowaniem przy ocenie, czy grunty rolne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, nie bierze się w ogóle pod uwagę granic ewidencyjnych działek. Bez względu na to czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki

z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie jednak, co podkreślała strona skarżąca, wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren to wyłącznie grunty rolne klasy IV, czego nie negują w ogóle organy orzekające. W związku z tym należało uznać, że objęty wnioskiem teren nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze.

Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim

w mocy postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu: kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).