Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 745/19 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 czerwca 2020 r. oddalił skargę M.D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zasiłku stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", wynikające z błędnego uznania przez Sąd, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i oparły się na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym w sytuacji, gdy decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "kpa", w wyniku czego nie przeprowadzono dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sposób zgodny z ustawą, nie przeprowadzono z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności nie przesłuchano małżonki skarżącego na okoliczność prowadzenia ze skarżącym wspólnego gospodarstwa domowego w okresie od marca 2019 r. i wydano decyzję w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, stosując przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.), dalej: "ups", oraz nie stosując przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i ją decyzji poprzedzającej;

b) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 pkt 10 i pkt 14 ups przez niepełne przedstawienie okoliczności faktycznych sprawy, niewyjaśnienie, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji nie dał wiary oświadczeniom i wywiadom środowiskowym pozyskanym od skarżącego, nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i uzupełnieniu skargi, uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonych decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 pkt 14 ups przez uznanie za prawidłowe zastosowanie przedmiotowej normy w okolicznościach niniejszej sprawy oraz nieuznanie za prawidłowe i niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów art. 6 pkt 10 powołanej ustawy;

b) art. 37 ust. 1 pkt 2 upd przez uznanie za uzasadnione zastosowanie przedmiotowej normy w ustalonym stanie faktycznym oraz uznanie za prawidłowe nieuwzględnienie i niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy;

c) art. 6 pkt 10 ups przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego" stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie oraz stan zdrowia niewymagający "stałej lub długotrwałej opieki".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd Wojewódzki wadliwie zastosowały i wyłożyły wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ppsa i kpa.

Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ups zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1) lub pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (pkt 2). O tym, czy wnioskodawca może uzyskać zasiłek stały, decyduje zatem spełnienie kryterium dochodowego, którego wysokość uzależniona jest z kolei od tego, czy jest on osobą samotnie gospodarującą, czy funkcjonuje w ramach rodziny. W tym miejscu należy odnotować, że pojęcia te na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie mają charakteru słownikowego, gdyż zostały one zdefiniowane na potrzeby tego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 6 pkt 10 ups osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, podczas gdy w myśl art. 6 pkt 14 tej ustawy rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Odnotować przy tym należy, że podział na prowadzenie samodzielnego gospodarstwa oraz prowadzenie go w ramach rodziny jest podziałem zupełnym i rozłącznym. Oznacza to, że określona osoba może prowadzić gospodarstwo wyłącznie samodzielnie bądź wyłącznie w ramach rodziny. Ustalenie zatem, że okoliczności faktyczne wskazują, że gospodarstwo prowadzone jest w ramach rodziny, wyklucza możliwość przypisania wnioskodawcy do kręgu osób prowadzących samodzielne gospodarstwo domowe.

Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że pojęcie pozostawania w faktycznym związku – kluczowe z punktu widzenia ustalenia pozostawania w rodzinie – było przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przywołaną zresztą przez Sąd pierwszej instancji faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 ups, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Wymóg wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, przy czym sytuacja ta nosi cechy stałości. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy, a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4373/18, czy z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 257/18).

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że organy niewadliwie ustaliły, a Sąd I instancji prawidłowo ustalenia te zaaprobował, że skarżący, będąc osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która pobiera jedynie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184 zł, mieszka w lokalu jednoizbowym z żoną i niepełnosprawnym synem musi pozostawać przynajmniej na częściowym utrzymaniu żony. Pokrywa ona należności czynszowe, przez co zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Wypowiedzi skarżącego, który wskazuje, że pokrywanie należności czynszowych przez małżonkę wynika z obciążenia ich solidarnie tym obowiązkiem, w związku z czym jak można wywnioskować z tej wypowiedzi, nie poczuwa się on do pokrywania przypadającej na niego części czynszu, wskazują, że stan ten nie ma cech tymczasowości, a zatem stan pozostawania na częściowym utrzymaniu żony ma charakter trwały. Ten stan zależności pozwala na obiektywne ustalenie, że skarżący pomimo pozostawania z żoną w konflikcie na tle finansowym pozostaje z nią i synem we wspólnym gospodarstwie domowym. Odnotować przy tym należy, że przepisy nie uzależniają uznania prowadzenia gospodarstwa domowego w ramach rodziny od jej prawidłowego funkcjonowania, w tym w szczególności istnienia harmonijnych więzi rodzinnych. Z oświadczenia skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że oprócz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 184 zł nie posiada on innych źródeł dochodu, korzysta jedynie z pomocy żywnościowej z Caritasu, a na same leki wydaje 200 zł miesięcznie. Dochód taki nie jest wystarczający do samodzielnego utrzymania się. Nie sposób zatem przyjąć, że M.D. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy z urzędu wszystkich dowodowych, w tym w szczególności nieprzesłuchania żony skarżącego na okoliczność prowadzenia przez niego odrębnego gospodarstwa domowego, należy wyjaśnić, że wpływ na postępowanie wyjaśniające mają zarówno przepisy bezpośrednio odnoszące się do niego jak zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wynikająca z art. 8 § 1 kpa czy obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) w celu dokonania swobodnej, a nie dowolnej oceny dowodów (art. 80 kpa), jak i zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Wpływ tej ostatniej zasady przejawia się w możliwości nieprzeprowadzania dowodów, które nie przyczynią się do ustalenia prawdy obiektywnej, a ich przeprowadzenie spowodowałoby jedynie przedłużenie postępowania, przeciwdziałając zasadzie efektywności postępowania. Do takich środków dowodowych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć można przesłuchanie świadka w sytuacji, gdy jest on niewątpliwie zainteresowany ekonomicznym wynikiem postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że wybór przez organ określonych środków dowodowych przy jednoczesnej eliminacji innych środków nie zawsze musi uzasadniać zarzut naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające może w dalszym ciągu zostać uznane za prawidłowe, jeżeli pozostałe środki dowodowe umożliwiają ustalenie prawdy obiektywnej i nie podlegają dowolnej ocenie, a konkluzje z nich płynące zgodne są z zasadami logicznego wnioskowania.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 6 pkt 10 i 14 ups, które powiązano z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 pkt 10 i pkt 14 ups wyjaśnić należy, że w myśl z pierwszego z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok pod tym kątem, nie stwierdził jego naruszenia. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, stanowiska stron wraz z zarzutami podniesionymi w skardze oraz wskazał podstawę prawną i dokonał jej wyjaśnienia. W szczególności należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni kluczowego dla rozpoznawanej sprawy pojęcia rodziny i skontrolował ocenę spełnienia jego przesłanek dokonaną przez organy, a przedstawiony w uzasadnieniu wywód umożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Jednocześnie w zakresie nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r., należy wyjaśnić, że obowiązek przytoczenia zarzutów skargi, nie powoduje, że sąd uzasadniając wyrok, musi odnieść się do każdego z argumentów mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu, ale wystarczy, że z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14). W tym miejscu należy odnotować, że przywołane powyżej pismo nie zawierało odrębnych zarzutów w stosunku do treści skargi. Analiza treści tego pisma wskazuje, że uzupełniało ono jedynie argumentację skarżącego w zakresie naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji powyższego należy uznać, że argumenty te znalazły swoją odpowiedź w ocenie Sądu, który uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ups przez jego wadliwe zastosowanie. Jak wskazano powyżej podział na prowadzenie gospodarstwa domowego w sposób samodzielny i w ramach rodziny ma charakter zupełny i rozłączny. Ustalenie zatem przez organy administracji sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego determinuje możliwość przyznania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ups (samodzielne prowadzenie gospodarstwa domowego) lub na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (prowadzenie rodzinnego gospodarstwa domowego) po spełnieniu kryterium dochodowego właściwego dla jednej z tych form. Skoro organy – co zostało wykazane powyżej – prawidłowo ustaliły, że skarżący prowadzi z żoną i synem rodzinne gospodarstwo domowe, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie zasiłek mógł zostać przyznany wyłączenie w przypadku spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 37 ust. 1 pkt 2 ups.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.) przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.