Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. C. i D. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanej wymiany pokrycia dachowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D.P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania E. i A. C. oraz D. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. znak : [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wykonanej wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym położonym przy ul. K. [...] w Ł. – utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji A. C., który pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiadomił PINB w Ł. o dokonaniu przez Z. O. wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę na budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w Ł. W toku postępowania organ pierwszej instancji, przy udziale stron postępowania, dokonał oględzin nieruchomości w dniach: [...] 2013 r. W wyniku tych czynności procesowych organ ustalił, że Z. O. dokonał sposobem gospodarczym wymiany pokrycia dachu z eternitu (płyt azbestowo-cementowych) na blachę w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, znajdującego się przy ul. K. [...] w Ł.. Organ stwierdził, że jak wynika z oświadczenia inwestora złożonego m.in. do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2010 r., roboty związane z wymianą pokrycia zostały wykonane w sierpniu 2009 r., bez wymaganego prawem zgłoszenia. W trakcie oględzin właściciel nieruchomości okazał fakturę wystawioną przez [...]" z siedzibą Ł., potwierdzającą wykonanie robót polegających na zdjęciu eternitu z budynku i przekazaniu go do utylizacji. Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB w Ł. opisaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.").

Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (art. 104 K.p.a.). Cel ten nie zawsze może być osiągnięty z powodu różnych przyczyn i wtedy obowiązkiem organu administracji jest umorzenie postępowania, kończące bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej wydaje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, jak podkreślił organ, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem organu odwoławczego, trafne było stanowisko PINB w Ł, że w sytuacji gdy samowolnie zrealizowane roboty budowlane, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną oraz bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, to należy umorzyć postępowanie, gdyż brak jest podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane).

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że są one bezzasadne. W szczególności organ wskazał, iż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 K.p.a., wskutek niezachowania terminów załatwienia sprawy, nie mają wpływu na wydane orzeczenie, zaś roszczenia odwołujących się wynikające z ewentualnych szkód powstałych w ich budynku mogą być rozstrzygnięte przez sąd powszechnym w odrębnym postępowaniu, nie zaś przez organ nadzorczy w niniejszej sprawie.

Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyli w jednym piśmie E. i A. C. oraz D. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący opisali przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i podnieśli, że przedłużające się postępowanie w sprawie związane z samowolnym wykonaniem przez sąsiada robót budowlanych doprowadziło do pogorszenia ich stanu zdrowia. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego zastosował art. 105 § 1 K.p.a. a nie art. 105 § 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego, wobec powzięcia przez Sąd wiadomości o śmierci skarżącego A. C. Sąd postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. podjął je z udziałem następczyni prawnej zmarłego – E. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanej przez Z. O. wymiany pokrycia dachu z eternitu (płyt azbestowo-cementowych) na blachę w budynku mieszkalnym, zrealizowanym w zabudowie szeregowej, przy ul. K. [...] w Ł.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji orzekających w sprawie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. K. [...] w Ł. nie wymagały pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia organowi właściwemu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Zasadniczo zatem wykonywanie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 29-31 powołanej ustawy.

W świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie takich robót budowlanych, bez wymaganego prawem zgłoszenia, stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co z kolei umożliwia na podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 bądź w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy.

W myśl bowiem art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia.

Stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy organ, o którym mowa wyżej, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wskazanego w art. 50 ust. 1, ma obowiązek w szczególności – w drodze decyzji:

- nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1);

- nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania

Jak wynika z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na działce o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność Z. O. (k. 49 akt adm. I inst.), zlokalizowany jest budynek mieszkalny – w zabudowie szeregowej – o konstrukcji murowanej (k. 5 akt adm. I inst.). Pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili, że na przedmiotowym budynku inwestor w sierpniu 2009 r. dokonał wymiany dotychczasowego pokrycia dachowego wykonanego z płyt falistych azbestowo-cementowych na nowe pokrycie – wykonane z blachy. Roboty te zostały zrealizowane – na zlecenie inwestora – przez F. [...]" mgr. Inż. J. C., z zachowaniem przepisów technicznych i sanitarnych dotyczących usuwania wyrobów zawierających azbest (k. 52 akt adm. I inst.).

W protokole z "kontroli obiektu budowlanego" przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r., o której – z zachowaniem wymogów wynikających z art. 79 § 1 K.p.a. – skarżący byli powiadomieni (k. 47 akt adm. I inst.), pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili, że podczas wykonywania robót budowlanych przez inwestora "nie została zmieniona konstrukcja drewniana i kształt dachu", zaś konstrukcja dachu przedmiotowego budynku, zrealizowanego w zabudowie szeregowej "jest taka sama" w pozostałych "segmentach" tej zabudowy (k. 56 akt adm. I inst.).

Z powyższego wynika, że roboty budowlane wykonane przez inwestora, prawidłowo ocenione zostały jako mieszczące się w ustawowym pojęciu "remontu", obejmującego z mocy art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane – wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie wymiana pokrycia dachowego z płyt azbestowo-cementowych na pokrycie wykonane z blachy, nie związana ze zmianą konstrukcji i kształtu dachu, nie może być uznana za wykonywanie innych robót budowlanych, takich jak w szczególności przebudowa czy nadbudowa obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, za przebudowę uznaje się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nadbudowa, z mocy ustawy traktowana tak jak budowa czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6), oznacza roboty budowlane prowadzące do zwiększenia wysokości obiektu budowlanego bez zmiany jej powierzchni zabudowy; może ona polegać w szczególności na zwiększeniu wysokości budynku o jedną lub kilka kondygnacji bądź na zmianie konstrukcji dachu, przykładowo – z płaskiego na wysoki (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 284).

Wskazać również trzeba, że skoro w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki określone w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to za prawidłowe – co do zasady – należy uznać stanowisko organów administracji obu instancji, które stwierdziły, że uzasadnia to w niniejszej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wskazać trzeba, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w sprawie niniejszej byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzje organów obu instancji nie byłyby obarczone wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Skutki prawne wydania decyzji odmownej w takim przypadku oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame (por. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem).

Całkowicie bezzasadny był zarzut skargi co do błędnego oparcia decyzji organów obu instancji na art. 105 § 1 K.p.a. zamiast – jak należało – na art. 105 § 2 tejże ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis ten, co oczywiste, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem skarżący A. C., na żądanie którego wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie, nie składał wniosku o umorzenie postępowania.

Niezasadne były również zarzuty skarżących dotyczące niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji co do naruszenia art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 i 138 K.p.a. Organy administracji instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom naruszenia zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), wskutek stronniczego rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących wydania przez organy decyzji administracyjnych nieuwzględniających roszczeń skarżących wynikających ze szkód powstałych wskutek przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych wskazać należy, że kwestia ta nie może być badana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zagadnienie to mieści się bowiem w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym i może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wskazanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).