Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi U.S.-R. na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej U.S.-R. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia 9 czerwca 2006 r. działając na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy zgłoszenia z dnia 17 maja 2006 r. dotyczącego wykonania na działce nr [...] obr. [...] przy barze "[...] " dwóch sztuk altan wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sprzeciw na wykonanie robót budowlanych powinien być wniesiony w każdym przypadku, gdy zamierzone roboty budowlane byłyby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Taki przypadek ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Oznacza to, że na takim terenie nie można aprobować prowadzenia robót budowlanych. Podczas wizji w terenie w dniu 2 czerwca 2006 r. stwierdzono, że na terenie gdzie projektowane są wiaty na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Z. wykonane są kioski handlowe. Kioski te zostały wykonane pomimo sprzeciwu wniesionego przez organ. Decyzją z dnia 24 lutego 2004 r. organ wniósł bowiem sprzeciw na wykonanie drewnianych straganów regionalnych na działce nr [...] obręb [...] , a decyzją z dnia 8 kwietnia 2004 r. wniósł sprzeciw na wykonanie tymczasowych kiosków handlowych na działce nr [...] w Z. .

Od tej decyzji U.S.-R. wniosła odwołanie kwestionując ustalenia faktyczne poczynione przez organ.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że potwierdzone zostało, że działka nr ewid. [...] obr. [...] w Z. objęta jest od roku 2010 r. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia 9 września 2010 r. Zauważyć należy, że w przypadku braku ostatecznego zakończenia sprawy w toku instancyjnym postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, a także o uzyskanie przez inwestora tytułu do wykonania robót budowlanych w trybie zgłoszenia, decyzja drugoinstancyjna nie może być niezgodna z obowiązującym prawem, wobec czego musi uwzględniać fakt wejścia w życie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek orzekania przez organ odwoławczy w oparciu o obowiązujące zapisy miejscowego planu, jeżeli weszły one w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zgodnie z obowiązującymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, obszar działki nr [...] którego dotyczy zgłoszenie, znajduje się w obszarze 2. U - tereny zabudowy usługowej oraz w strefie ochrony konserwatorskiej - KR. Ponadto, od strony ul. [...], wyznaczona została ustaleniami planu nieprzekraczalna linia zabudowy. Obiekty objęte zgłoszeniem, w stosunku do którego organ I instancji zaskarżoną decyzją wniósł sprzeciw, usytuowane zostały z całą pewnością, w całości z naruszeniem (z przekroczeniem), ustalonej obowiązującymi ustaleniami planu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wynika to z porównania załącznika do zgłoszenia - k. ozn. nr 1 akt I instancji) i rysunku planu (wyrys w aktach II inst. - załącznik graficzny planu dostępny na stronie Urzędu Miasta Z ). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię, w której może być usytuowana ściana frontowa budynku lub słupy podcieni, bez prawa ich przekraczania w kierunku linii rozgraniczającej terenu. Nie dotyczy to elementów architektonicznych takich jak np.: balkon, wspornik, wykusz, gzyms, okap dachu, rynna, rura spustowa, podokienniki oraz inne detale wystroju architektonicznego, nadwieszonych nad terenem. Dla organu odwoławczego bezsprzeczne jest, że poza tą linią nie mogą być sytuowane inne kubaturowe obiekty budowlane, także i takie, których dotyczy zgłoszenie - altany drewniane nietrwale połączone z gruntem. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 b Prawa budowlanego obliguje organ rozpatrujący sprawę zgłoszenia do wniesienia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, w rozpatrywanej sprawie niezależnie od okoliczności wskazanych jako przesłanka do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji - art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na konieczność wniesienia sprzeciwu wynikającą z dyspozycji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zachodzi konieczność utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła U.S.-R. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia przez skarżącą robót budowlanych w zakresie wykonania dwóch altan drewnianych nietrwale połączonych z gruntem o wymiarach jednej 2x5 m i drugiej 2x6 m położonych na działce nr [...] oraz naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie ze względu na treść przepisu art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Podniosła, że w miejscu gdzie miały powstać altany nie było obiektów budowlanych o których wspominką organ I instancji. Na załączonym do zgłoszenia szkicu wyraźnie wskazane zostało miejsce, gdzie owe altany miały być usytuowane. W tym miejscu nie ma żadnych innych obiektów budowlanych, gdyż kioski handlowe znajdują się w zupełnie innym miejscu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dopiero 9 września 2010 r., a rozpatrzenie odwołania zajęło organom prawie 12 lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymują przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja organów o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia budowy dwóch drewnianych, nie połączonych trwale z gruntem altan. Organ I instancji uznał, iż sprzeciw uzasadnia fakt zlokalizowania na działce na której zgłaszający zamiar wykonania altan, znajdują się obiekty (kioski) wykonane pomimo sprzeciwu tegoż organu. Po trwającym blisko 10 lat postępowaniu przed organem II instancji, organ ten utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie ustosunkowując się do poglądu organu I instancji który jego zdaniem uzasadniał wniesienie sprzeciwu i wskazał, iż z uwagi na fakt wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji, inwestycja ta jest sprzeczna z zapisami tego planu, albowiem obiekty objęte zgłoszeniem (altany) przekraczają obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy, która zgodnie zapisami planu jest ustanowiona od ul. [...]

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 30 ust 6 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

O ile sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego jest podstawą do zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych, to z całą pewnością brak takiej podstawy w przypadku, gdy na terenie obejmującego zgłoszenie znajdują się już obiekty wzniesione z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Rację ma skarżąca, iż, jedynie w stosunku do inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (art. 35 ust 5 ustawy Prawo budowlane). Nawet jednak w tym przypadku, warunkiem od którego jest uzależniona odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki tych obiektów a nie tylko przekonanie organu, iż na działce objętej wnioskiem, o udzielenie pozwolenia na budowę jest posadowiony nielegalnie wybudowany obiekt budowlany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. II OSK 2838/14). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 761/07 przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, jako ograniczający prawa podmiotowe w zakresie zagospodarowania nieruchomości, nie może być stosowany "odpowiednio" w sytuacjach innych niż wprost w nim opisane i tym samym nie może być podstawą wniesionego sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie sposób podzielić stanowiska organu II instancji w zakresie, w jakim dostrzega sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przynajmniej w zakresie wskazanym przez organ. Istotnie w uchwale rady miasta z. nr [...] z dnia 9 września 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] znalazł się zapis, iż ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię w której może być usytuowana ściana frontowa budynku lub słupy podcieni, bez prawa ich przekraczania w kierunku linii rozgraniczającej terenu. Nie dotyczy to elementów architektonicznych takich jak np.: balkon, wspornik, wykusz, gzyms, okap dachu, rynna, rura spustowa, podokienniki do akt administracyjnych fragment części graficznej oraz inne detale wystroju architektonicznego, nadwieszonych nad terenem (§ 3 ust 1 pkt 13). Zapis ten jednak, zamieszczony w części poświęconej definicjom pojęć jakim posługuje się uchwała, nie może stanowić w żadnym razie samodzielnej podstawy do formułowania w oparciu tylko o ten zapis zakazów czy nakazów. Koniecznym jest analiza całego tekstu aktu prawa miejscowego, której to analizy organ nie przeprowadził. Tymczasem § 4 pkt 6 uchwały przesądza, iż realizacja nowych budynków i rozbudowa istniejących przy uwzględnieniu:

1) niewyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych zgodnie z przepisami odrębnymi;

2) wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy;

3) przebiegu obiektów sieciowych infrastruktury technicznej oraz ich stref.

Zapis ten (jedyny w całej uchwale dotyczący nieprzekraczalnej linii zabudowy, oprócz definicji zamieszczonej w § 3 ust 1 pkt 13) dotyczy jedynie realizacji i rozbudowy budynków. Budynkiem zaś zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Altana natomiast która w oparciu o regulację zamieszczoną w art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę ale podlega procedurze zgłoszeniowej, to obiekt wolno stojący a zatem nie trwale związany z gruntem a co za tym idzie jest to nie budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Altana nie jest zatem budynkiem w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który to akt pojęcia budynku odmiennie nie definiuje. Tak więc obowiązującym terminem jakim winny posługiwać się organy administracji przy analizie planu miejscowego w przy wydawania decyzji w jakimkolwiek procesie inwestycyjnym jest termin o którym mowa wyżej. Zgodzić też należy się ze skarżącą, iż altana nie posiada ścian w rozumieniu definicji zamieszczonej art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. przegrody budowlanej. Według słownika języka polskiego PWN altana to niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach. Ażurową, drewnianą ścianę, trudno uznać za przegrodę budowlaną. W tym kontekście organ nie może do zgłoszonych robót budowlanych – zamiaru budowy nie związanych trwale z gruntem drewnianych altan, uzasadniać sprzeciwu sprzecznością tej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając sprzeciw niedopuszczalnym zbliżeniem tych obiektów do nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wskazać na koniec należy, iż załączony do akt administracyjnych fragment części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (k. [...] akt adm.) nie wykazuje aby od strony ul. [...] na wysokości działki skarżącej była wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeanalizuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście legalności zgłoszonych, zamierzonych prac budowlanych, mając na uwadze wskazania sądu o których mowa wyżej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200p.p.s.a.